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www.revistainvecom.org. Vol. 4, # 1, 2024. Licencia CC BY. La economía popular y solidaria como sujeto prioritario
de la contratación pública en Ecuador. Javier Caicedo-Salcán.
La economía popular y solidaria como sujeto prioritario de la
contratación pública en Ecuador
The popular and solidarity economy as a priority subject of public
procurement in Ecuador
Javier Caicedo-Salcán
https://orcid.org/0000-0001-7830-8185
jacaisal@alumni.uv.es
Universidad de Valencia
Valencia-España
RESUMEN
Por primera vez en Ecuador una Constitución de la República (2008) garantiza el pleno
derecho de participación de los actores de la Economía Popular y Solidaria en las compras
públicas del Estado, acontecimiento que nunca antes había sucedido en constituciones
anteriores. Aunque ningún sector económico estuvo impedido de participar en el mercado
público, las cooperativas y asociaciones se veían limitadas por la simple razón de que sus
productos y servicios eran insuficientes y de baja calidad para los requerimientos de las
instituciones del Estado; además, las grandes empresas, por así decirlo, tenían cubierta en su
mayor parte las necesidades de bienes y servicios de las entidades públicas. Ahora, esta
especie de discriminación cambió a raíz de la inclusión del sector popular y solidario en la
nueva Constitución de 2008, con lo cual, el sector empezó a tomar gran importancia dentro
de la agenda pública, al considerarse el aporte del mismo al dinamismo, valor social y
económico al país. Dicho esto, el objetivo de este trabajo es dar a conocer el marco jurídico
que posibilitó la inmersión de las organizaciones populares y solidarias en el mercado
público, así como la participación económica en la contratación pública, mediante catálogo
dinámico inclusivo. En cuanto al resultado, podemos manifestar que, si bien hay normas que
les otorga preferencia en el mercado público, el monto de participación económica en las
contrataciones es ínfimo en comparación con la empresa privada. Para llegar a esta
conclusión, se procedió a realizar una revisión bibliográfica (método deductivo), y, un
análisis de datos estadístico descriptivo (método analítico) de las compras públicas desde el
año 2020 al 2022.
Palabras clave: constitución de la república, organizaciones de la economía popular y
solidaria, compras públicas, proveedores.
Recibido: 27-08-23 - Aceptado: 02-10-23
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de la contratación pública en Ecuador. Javier Caicedo-Salcán.
ABSTRACT
For the first time in Ecuador, a Constitution of the Republic (2008) guarantees the full right
of participation of the actors of the Popular and Solidarity Economy in public purchases of
the State, an event that had never happened before in previous constitutions. Although no
economic sector was prevented from participating in the public market, cooperatives and
associations were limited for the simple reason that their products and services were
insufficient and of low quality for the requirements of State institutions; In addition, large
companies, so to speak, had for the most part covered the needs of public entities for goods
and services. Now, this kind of discrimination changed as a result of the inclusion of the
popular and solidarity sector in the new Constitution of 2008, with which, the sector began
to take great importance within the public agenda, considering its contribution to the
dynamism, social and economic value to the country. That said, the objective of this work is
to publicize the legal framework that made possible the immersion of popular and solidarity
organizations in the public market, as well as economic participation in public procurement,
through an inclusive dynamic catalog. As for the result, we can state that, although there are
rules that give them preference in the public market, the amount of economic participation in
contracting is negligible compared to private enterprise. To reach this conclusion, we
proceeded to carry out a bibliographic review (deductive method), and a descriptive statistical
data analysis (analytical method) of public procurement from 2020 to 2022.
Keywords: constitution of the republic, organizations of the popular and solidarity economy,
public procurement, suppliers.
INTRODUCCIÓN
La contratación pública es un procedimiento que llevan a cabo todas las instituciones públicas
estatales y locales con la finalidad de satisfacer las necesidades de obras, bienes y servicios
(Viscarra, 2021:14). Para ello, el sector público planificará anualmente los requerimientos y
dará a conocer sus necesidades a través de los diferentes medios de comunicación a las
distintas empresas privadas para que participen con sus bienes y servicios.
Por otra parte, hay autores como García Aréjula y Bakaikoa Azurmendi (2015: 78), quienes
destacan que lo manifestado por Viscarra (2021) no es solo un procedimiento, sino que, la
“contratación pública constituye también una herramienta, un instrumento por medio del que
los poderes públicos pueden poner en marcha políticas acordes con la promoción de un
modelo determinado de Sociedad”.
Ahora, según la Organización Mundial del Comercio -OMC, uno de los objetivos principales
de la mayoría de los regímenes de contratación es optimizar el uso de los recursos, para
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lograrlo se debe propender hacia una “contratación transparente y no discriminatorio con lo
cual permitirá aprovechar al máximo la competencia entre proveedores”. La OMC, además
agrega que “muchos gobiernos también utilizan la contratación pública para lograr otros
objetivos de política nacionales, como la promoción de determinados sectores económicos o
grupos sociales” (Aguirre Rivadeneira, 2019: 31).
Esta última parte que versa sobre la promoción de pequeños grupos sociales económicos es
fundamental, y, es justamente de lo que trata este trabajo; además, estos actores pueden ser
capaces de proveer bienes y servicios a un Estado a fin de que éste cumpla sus obligaciones
con la sociedad.
En el plano local y refiriéndonos a los actores de la economía popular y solidaria, antes de
octubre de 2008 éstos no eran considerados como parte fundamental de la economía nacional
de Ecuador. Se podría decir que era un sector invisible, carente de fuerza económica y con
poca posibilidad de generar empleo estable y digno. Esta creencia se hizo eco en la sociedad
ecuatoriana, pues, se pensaba que solo las empresas tradicionales eran las únicas que podían
traer bienestar a las familias y generar crecimiento económico en el país; pero, la realidad era
distinta de lo que se vivía en Ecuador (Jácome y Páez, 2014), sobre todo porque el sector
popular y solidario aporta a la economía nacional alrededor del 25,7% del PIB (PNVB, 2013-
2017, y Castro et al, 2022) y cuenta con 535.697 socios (SEPS, 2023).
Para revolucionar esta dinámica, fue necesario un cambio en la estructura institucional del
país. Primero se trabajó en una nueva Constitución de la República que fue aprobada en
octubre de 2008, luego, se tuvo que crear y publicar nuevas leyes que beneficien a toda la
comunidad ecuatoriana.
Al final, se cambió en el modelo económico tradicional, pasando así a un sistema de
economía social y solidaria (Serrano Mancilla, 2015). Pero, la Constitución (2008) no sólo
que transformó al sistema económico más humano y solidario (Amoroso, et al, 2015); sino
que, se estableció la preferencia de participación del sector Popular y Solidaria en la compra
pública estatal.
Es así que, desde el año 2008 en adelante, las instituciones del Estado empezaron a publicar
varias normas, entre ellas: la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (en
adelante LOSNCP) (2008); Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (en adelante
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LOEPS) (2011). Estas leyes reforzaron aún más la presencia de la EPS en los procesos de
contratación pública de productos y servicios.
Aunque todo parecía marchar bien en favor de las organizaciones de la economía popular y
solidaria, se presentó un problema con la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública de 2008. Esta norma fue aprobada por la Asamblea Nacional
1
en el mes de agosto de
2008, dos meses antes de que se publicara la nueva Constitución, esto es en octubre del
mismo año. Este desfase de tiempo hizo que la LOSNCP no recogiera lo que disponía la
Carta Magna, es decir, que los actores de la economía popular y solidaria tengan la
preferencia para actuar como oferentes directos de la contratación pública. Para solucionar
este inconveniente, en octubre del año 2013 se reformó la LOSNCP, y recién allí fue que los
actores empezaron a ofertar al mercado público sus productos y servicios.
Ahora, lo importante de la reforma a la LOSNCP (2013) es que ésta estableció la preferencia
a bienes, obras y servicios de origen ecuatoriano, sobre todo los que provenían de actores de
la Economía Popular y Solidaria y micro, pequeñas y medianas empresas. Asimismo, para
viabilizar el proceso de contratación, el SERCOP implementó: “márgenes de preferencia
proporcionales sobre las ofertas de otros proveedores, reserva de mercado, subcontratación
preferente, entre otros” (Art. 25.2 de la Ley Reformada).
En cambio, para una efectiva operacionalización del orden de preferencia, la LOSNCP
(2013) utiliza el siguiente orden de prelación: “1. Actores de la economía popular y solidaria;
2. Microempresas; 3. Pequeñas Empresas; y, 4. Medianas Empresas”.
A más de lo que hemos comentado en los párrafos anteriores, la Ley Orgánica de Economía
Popular y Solidaria (2011), también hace sus aportes para beneficio de las organizaciones
populares y solidarias. En esta norma se plantea al ente rector de la contratación pública la
creación de las denominadas Ferias Inclusivas.
Otra cosa importante que hay que destacar de la LOSNCP y del proceso como tal, es la
transparencia, ya que según Vaicilla et al, (2020) la contratación pública faculta el manejo
1
En enero de 2007 el presidente de la República una vez posicionado en el cargo, llamó a una Consulta Popular
para que se instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes y redacte una nueva Constitución. Los
plenos poderes fue lo que le permitió a la Asamblea dictar leyes, y una de ellas fue la LOSNCP (Salgado
Pesantes, 2008).
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óptimo de los recursos, además son participativos porque que no discrimina a ningún
proveedor por más pequeño que este sea. Junto con la transparencia y la participación, existen
otros principios que han de observarse en el momento de efectuarse un proceso de compra
de un bien o servicio (García, 2015:123). Los principios a los que hace referencia el artículo
4 de la LOSNCP son: el de legalidad, trato justo, calidad, vigencia, oportunidad, concurrencia
y publicidad.
Asimismo, como medida de transparencia, el Servicio Nacional de Contratación Pública (en
adelante SERCOP), creó en el año 2008 el portal web de compras públicas con la finalidad
de garantizar el buen manejo de los recursos públicos, así como brindar un trato justo a los
proveedores, recibir de éstos un producto y servicio de calidad y brindar la oportunidad de la
libre participación de todos quienes estén interesados.
En cuanto al proceso de participación, el proveedor nacional o extranjero puede a través del
portal web optar por cualquiera de los tres procesos generales de contratación: el de Régimen
Común; Régimen Especial y Otros Procedimientos. Dentro de cada uno de estos procesos
generales existen otros subprocesos que son: por ejemplo, dentro del Régimen Común esta:
la Subasta Inversa Electrónica; Catálogo Electrónico; Licitación, Cotización, Menor Cuantía
y Licitación de Seguros; Consultorías y las Ferias Inclusivas. En el proceso de Régimen
Especial, hay subprocesos de: Contratación Interadministrativa; Publicación Especial,
Bienes y Servicios Únicos, Obra artística, Científica o Literaria; Giro Específico del Negocio
de Empresas Públicas, entre otras. Y, en Otros Procedimientos tenemos: las Adquisiciones
por Emergencia; Ínfima Cuantía; y Arrendamiento / Adquisición de Bienes Inmuebles.
En este caso no trataremos de analizar cada de una ellas pues nos tomaría mucho tiempo,
pero si podemos adelantar que los actores de la EPS pueden participar en todos estos procesos
sin restricción alguna; sin embargo, el subproceso al que más accede la EPS es al Catálogo
Dinámico Inclusivo (en adelante CDI).
EL artículo 288 de la Constitución de la República de Ecuador
Con la entrada en vigencia de la nueva Constitución de la República en octubre del año 2008,
la Economía Popular y Solidaria toma gran protagonismo dentro de la agenda de la política
pública gubernamental. Sin embargo, para Julio Oleas la presencia de la economía social
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solidaria en el texto de una Constitución, no implica su plena institucionalización formal y,
a pesar del reconocimiento constitucional, la inserción de la economía social solidaria en la
sociedad puede seguir siendo intersticial
2
(Oleas, 2015: 61-62).
A lo que queremos llegar es a que, mientras se siga trabajando en esa lógica propuesta por
Erik Olin Wright, no es posible que el ser humano o el ciudadano común -obrero, empleado,
jornalero- siga siendo considerado la materia prima de la industria capitalista, una mercancía
(o recurso) que se suma a la lista de costes de producción. Por esta misma razón es necesario
afianzarse en las lógicas de lo intersticial y lo simbiótico, con el único fin de crear nuevos
emprendimientos sociales y así la gente no dependa de un salario del sistema empresarial
tradicional.
En todo caso, el artículo 288 de la Constitución de 2008 impulsó aún más la creación de
empresas sociales, llegando a transformar la vida de muchas familias y personas
desempleadas. Además, esto no hubiese sido posible cumplir sin que la Constitución
ordenara que, en “Las compras públicas se priorizarán los productos y servicios nacionales,
en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y
medianas unidades productivas”.
Como habíamos mencionado anteriormente, hay leyes que garantizan este mandato
constitucional; pero, también están los Planes de Desarrollo que dicho sea de paso se
actualiza en cada periodo de gobierno. En estos planes se menciona que los actores de la
economía popular y solidaria sean incluidos en los procesos de compras públicas. Con ello,
lo que se busca es, de acuerdo al Plan Nacional del Buen Vivir 2013-217, “Consolidar el
sistema económico social y solidario, de forma sostenible”, bajo consideraciones de
absorción de la producción nacional, oferta y capacidad productiva de los proveedores
populares y solidarios (Baldeón, 2014).
2
Siguiendo a Erik Olin Wright, una lógica de transformación intersticial implica la construcción de alternativas
“en los espacios y las grietas del sistema social existente” (Oleas, 2015: 61).
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Proceso regulatorio para la participación de la economía popular y solidaria
El proceso para regularizar a la EPS como proveedor del Estado empieza a partir de la
publicación de la Constitución de 2008. Aunque, según Oleas (2015: 62) la economía social
solidaria se visibilizó en el nivel jurídico-constitucional en 1978. Ahora, si bien ya fueron
visibilizados en el siglo anterior, este sector no tenía ni la más mínima oportunidad para que
ganasen un contrato público, pues todos los contratos eran adjudicados a grandes y medianas
empresas nacionales o extranjeras.
Esta situación de desigualdad y de discriminación empresarial que acabamos de mencionar,
cambió en cuanto entró en vigencia la nueva Constitución. En ese momento los sectores
económicos más desfavorecidos sabían que se les había otorgado un lugar exclusivo en el
mercado público; sin embargo, el mandato constitucional no sería fácil de cumplir debido a
que la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Contratación Pública fue promulgada por la
Asamblea Constituyente en agosto de 2008 (Aguirre Rivadeneira, 2019), dos meses antes de
que entrara en vigencia la nueva Constitución de la República la cual se aprobó en octubre
del mismo año; debido a este inconveniente, la LOSNCP no recogía lo que disponía la
Constitución.
Para resolver este problema, los legisladores tuvieron que reformar la LOSNCP (2008), la
misma se efectuó en octubre de 2013. En dicha reforma se dispuso que: “En todos los
procedimientos previstos en la presente ley, se preferirá al oferente de bienes, obras o
servicios que incorpore mayor componente de origen ecuatoriano o a los actores de la
Economía Popular y Solidaria y Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, mediante la
aplicación de mecanismos tales como: márgenes de preferencia proporcionales sobre las
ofertas de otros proveedores, reserva de mercado, subcontratación preferente, entre otros”
3
.
Si bien la reforma de la Ley dio total apertura a los actores populares y solidarios al mercado
público, tuvieron que pasar cinco años (desde la aprobación de la Constitución en 2008 hasta
la reforma a la LOSNCP en 2013) sin que estas organizaciones pudieran gozar de la
preferencia que la Constitución las otorgaba.
3
Art. 25.2., de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2013.
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En cuanto a la aplicación de los mecanismos de preferencia para las organizaciones que
participen en la compra pública, la LOSNCP (2013) establece el siguiente orden de prelación:
1. Actores de la EPS; 2. Microempresas; y, 3. Pequeñas empresas. Con respecto al orden de
prelación, debemos aclarar que la misma se aplica “en todos los procedimientos previstos en
la presente ley”; asimismo, “se preferirá al oferente de bienes, obras o servicios que incorpore
mayor componente de origen ecuatoriano o a los actores de la Economía Popular y Solidaria
y Micro, y, Pequeñas Empresas”.
Ahora, estas medidas de preferencia si bien son una forma progresiva de equilibrar la
participación plural de los actores en el mercado público, la misma no ha sido aceptada de
buena forma, incluso ha recibido fuertes críticas por parte del empresariado capitalista, pues
según este sector habría una afectación a varios de los principios básicos previstos en el
artículo 4 de la LOSNCP respecto de la igualdad y libre competencia (Baldeón, 2014).
A pesar de que las grandes y medianas empresas se han opuesto a este tipo de preferencias,
éstas no toman en cuenta que, de todas las formas de organización
4
que tiene la economía
popular y solidaria, no todas participan en la compra pública. Y, las que más presencia tienen
en los contratos públicos son las Asociaciones en cuyas actividades sobresalen los servicios
de limpieza, los servicios de alimentación, la confección textil y el servicio de reparación y
mantenimiento de instalaciones públicas (SERCOP, 2021). En el caso de las Cooperativas,
solo un pequeño grupo de cooperativas de servicio de transporte de mercancías se les
adjudican contratos (Ibid.), las demás no acceden a esta preferencia del mercado por
diferentes causas como la insuficiente producción y la baja calidad de los productos, poco
valor agregado, bajo nivel de conocimiento tecnológico, estos y otros factores son los que
limitan su participación (Novoa, 2013).
Entonces, está claro que el sector de la economía popular y solidaria no se hace con la
totalidad de los contratos que oferta el Estado, y es lógico que esto sea así dado el tamaño de
las organizaciones y la capacidad de oferta de productos y servicios que ponen a disposición
del mercado público estatal (SEPS, 2021). Otro punto importante que se debe observar muy
4
Asociaciones, Cooperativas, sector Comunitario, y las Unidades Económicas Populares.
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detenidamente es que, las pocas organizaciones populares y solidarias que participan y ganan
las ofertas públicas están relacionadas con áreas muy básicas y de poca especialización.
La Feria Inclusiva y el Catálogo Dinámico Inclusivo
La feria inclusiva
Con Resolución No. RE-SERCOP-2015-000025, el Servicio Nacional de Contratación
Pública, resolvió expedir el Reglamento de Ferias Inclusivas y de Catálogo Dinámico
Inclusivo. Según la Resolución antes citada, la feria inclusiva es un “procedimiento de
contratación destinado exclusivamente a la participación de actores de la economía popular
y solidaria, micro y pequeñas empresas que ofrecen bienes y servicios de producción nacional
normalizados o no normalizados”. Es decir, el deber ser de las ferias inclusivas está
encaminado a contratar de manera directa y exclusiva por parte del Estado a organizaciones
de menor tamaño (Guerrero, 2016).
En cuanto a la programación y socialización de las ferias inclusivas, éstas la deben realizar
las entidades contratantes públicas ya sea de forma presencial o a través cualquier mecanismo
informático.
Los requisitos básicos que deben cumplir las organizaciones de la economía popular y
solidaria para participar en el portal de compras públicas, son: 1. Disponer de un número de
Registro Único de Contribuyentes (RUC) que lo emite el Servicio de Rentas Internas (SRI);
2. Contar con el Registro Único de Proveedores (RUP) que la otorga el SERCOP; 3. Ser
actores de la economía popular y solidaria, y/o, ser micro o pequeñas empresas productoras
o prestadoras de servicios. A más de los actores anotados en el punto tres, la Resolución
citada al principio del epígrafe, también incluye en las ferias inclusivas a los proveedores
pertenecientes a grupos vulnerables, y/o a grupos de atención prioritaria.
Una vez dado a conocer los requisitos y los beneficiarios directos de la contratación pública
mediante las ferias inclusivas, este mecanismo busca que las entidades públicas contratantes
adquieran aquellos bienes y servicios en el lugar de origen. Es decir, con el fin de dinamizar
las economías locales, todas las instituciones del Estado de todo el país deberán contratar los
bienes y servicios con aquellas organizaciones de la economía popular y solidaria que estén
residiendo en su lugar de origen, y, sólo en caso de que no existan proveedores locales, la
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entidad contratante buscará en otros cantones o provincias del país los bienes o servicios que
necesiten.
Etapas de la feria inclusiva
El SERCOP mediante Reglamento General a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, de fecha 20 de junio del 2022, ha elaborado un proceso sistemático
que deben cumplir las entidades contratantes públicas para la convocatoria de las Ferias
Inclusivas. Las etapas, la descripción y el plazo en la que se debe efectuar una feria se
describe a continuación:
Tabla 1. Etapas de la Feria Inclusiva
N.
º
Etapas
Descripción
Plazo Estimado
1
Publicación y
convocatoria en
el Portal de
COMPRAS
PÚBLICAS y a
través de un
medio de
comunicación
masiva
Inicio del procedimiento de
Feria Inclusiva y convocatoria a
los potenciales proveedores.
Lugar, fecha y hora de inicio
del procedimiento.
2
Preguntas,
respuestas y
aclaraciones
Periodo en el cual se
proporciona a los proveedores
interesados toda la información
general y específica referente al
procedimiento de Feria
Inclusiva publicado
(condiciones, requisitos
mínimos, manejo de
Se desarrollará en un plazo
mínimo de 10 días a partir de
la fecha de publicación del
proceso de Feria Inclusiva.
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herramientas, etc.) y
funcionamiento del CDI.
3
Entrega de
ofertas
Es el periodo en el cual los
participantes presentarán la
oferta de forma digital al correo
electrónico
ofertascatalogo@sercop.gob.ec
. El oferente deberá remitir la
oferta desde el correo
electrónico que fue registrado
en el Sistema Oficial de
Contratación Pública -SOCE.
Tendrá la duración de 3 días.
4
Apertura,
revisión de
ofertas y
convalidación de
errores
Día en el cual la máxima
autoridad de la entidad
contratante designa a un
responsable, o a la comisión
técnica la apertura de las ofertas
en un acto público. En caso de
existir errores de forma* en las
ofertas se procederá a
comunicar a los oferentes a
través del portal Compras
Públicas, para lo cual tendrán
un plazo para la convalidación
de errores.
Esta actividad tomará 2 días.
En caso de existir
convalidación de errores, los
oferentes tendrán un plazo
máximo de 5 días para
subsanar los errores de las
ofertas presentadas. Estos
días se computará dentro del
proceso de evaluación y
calificación de ofertas.
5
Evaluación y
calificación de
ofertas
Período en el cual un grupo de
técnicos del área de compras
públicas de cada entidad
contratante examinará las
Tendrá una duración estimada
de 59 días desde que
culminará el proceso de
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capacidades técnicas,
económico-financieras y/o
jurídicas, y la calidad según los
parámetros establecidos en el
pliego.
apertura, revisión y
convalidación de errores.
6
Adjudicación de
proveedores
Acto con el cual la entidad
contratante resolverá sobre la
adjudicación a los proveedores
que hayan cumplido los
requisitos mínimos de
participación, se hayan
adherido a las especificaciones
y condiciones económicas. Para
el caso de bienes y/o servicios,
los pliegos podrán prever
adjudicación parcial o por
ítems.
La etapa de adjudicación para
bienes y servicios no podrá
exceder el plazo máximo de 4
días contados a partir de la
culminación de la etapa
anterior.
7
Suscripción y
registro de
convenios marco;
y,
Periodo en el cual los
proveedores adjudicados y
notificados a través del portal
Compras Públicas procederán a
la suscripción del convenio
marco en los tiempos
establecidos.
Los proveedores adjudicados
y notificados a través del
Portal
COMPRASPÚBLICAS,
procederán a la suscripción del
convenio marco en el término
máximo de 15 días para
proveedores individuales y 30
días para proveedores
conformados a través de
consorcios o asociaciones.
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Catalogación
Luego del proceso de
suscripción y registro del
convenio marco, el SERCOP
procederá a la catalogación de
los bienes y servicios y su
capacidad productiva en la
herramienta del CDI, producto
del procedimiento de Feria
Inclusiva.
Este último proceso tomará un
plazo de 5 días.
Fuente: Reglamento General a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública, 2022, y CONVOCATORIA DEL PROCEDIMIENTO DE: “Feria Inclusiva para la
Selección de Proveedores del Catálogo Dinámico Inclusivo”, 2022. Elaboración: Propia.
* Se entenderán por errores de forma aquellos que no implican modificación alguna al
contenido sustancial de la oferta, tales como errores tipográficos, certificación de
documentos sobre su capacidad legal, técnica o económica; ilegibilidad de la información,
contradicciones o discordancia que causen duda entre la información consignada por el
participante en su oferta y la documentación con la que lo respalda. Se considerarán
convalidables también todos los requisitos que constituyen la integridad de la oferta. Así
mismo, dentro del período de convalidación los oferentes podrán integrar a su oferta
documentos adicionales que no impliquen modificación del objeto de la oferta, por lo tanto,
podrán subsanar las omisiones sobre su capacidad legal, técnica o económica.
Tal como se muestra en la Tabla 1, una Feria Inclusiva tiene una serie de pasos ordenados
que la entidad contrate debe aplicar y las organizaciones populares y solidarias deben acatar.
En cuanto a los plazos en el que deben efectuarse cada proceso varía de una a otra etapa; sin
embargo, el tiempo que toma la entidad contratante desde la publicación de la convocatoria
hasta la adjudicación del contrato es de aproximadamente 78 días, y el proceso completo
llevaría 113 días en promedio.
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Catálogo Dinámico Inclusivo
En cuanto al catálogo dinámico inclusivo, este es administrado por el SERCOP. Su finalidad
consiste en: 1. Elaborar la ficha técnica de productos contratados por ferias inclusivas; 2.
Incorporar automáticamente a proveedores que cumplan los requisitos mínimos establecidos
para cada ficha técnica de ferias inclusivas; y, 3. Convocar a las ferias inclusivas
5
.
Asimismo, el catálogo dinámico inclusivo facilita la incorporación de nuevos productos en
una categoría ya existente en el catálogo. Para realizar esta ampliación el SERCOP notificará
a los proveedores que estén en la base de datos de la institución para que provean de los
productos demandados por el SERCOP de acuerdo con la capacidad de producción que
tengan las organizaciones de la economía popular y solidaria
6
. Lo mismo sucede con la
prestación de servicios, esto dependerá de la capacidad disponible que tenga el proveedor del
servicio.
Ahora, para determinar la capacidad de oferta con la que cuentan las organizaciones de la
economía popular y solidaria y que estas a su vez puedan seguir ofertando sus productos y
servicios, el SERCOP utilizará el catálogo dinámico inclusivo para restar automáticamente
las existencias de productos que hayan sido consumidas por parte de las entidades públicas
contratantes. Esta especie de inventario público permite que, si algunos actores de la
economía popular y solidaria llegan a su capacidad máxima de oferta, la entidad contratante
se anticipe y busque proveedores en otros lugares.
METODOLOGÍA
El presente trabajo se desarrolló con un enfoque deductivo más un análisis estadístico
descriptivo de la data disponible en el Banco Central del Ecuador, Ministerio de Finanzas y
del Servicio Nacional de Contratación Pública. Ahora, desde el razonamiento deductivo
(Dávila Newman, 2006) podemos decir que, el papel que juega la contratación pública dentro
de un Estado es de suma importancia, pues, la misma se fundamenta en la construcción
axiomas teóricos históricos y, a su vez, se rige por un conjunto de normas que afecta
5
Art. 18., del Reglamento de Ferias Inclusivas y Catálogo Dinámico Inclusivo, 2015.
6
Para este caso, se procederá a firmar un Acuerdo de compromiso (Convenio Marco de FI). – Es el Convenio Marco de Ferias Inclusivas,
instrumento mediante el cual un proveedor se compromete con el SERCOP a proveer de manera permanente y hasta su capacidad máxima
de producción, un determinado bien o servicio a través del Catálogo Dinámico Inclusivo, adhiriéndose a las especificaciones técnicas y
condiciones económicas establecidas para el mismo (art. 3. Reglamento de Ferias Inclusivas y Catálogo Dinámico Inclusivo).
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positivamente el desarrollo de sus actividades frente a la responsabilidad que tiene hacia la
sociedad. Asimismo, la contratación pública parte de una base procedimental que busca
beneficiar a todo tipo de proveedor calificado; pero, para que nadie se sienta excluido del
mercado público y llegar a una igualdad de participación, es necesario que el Estado fije unas
normas de preferencia hacia micro y pequeñas empresas y de la economía popular y solidaria,
y esto es justamente lo que recoge la Constitución (2008) y las demás normas secundarias.
Con respecto a la data, ésta nos demuestra un resultado más que alentador para el sector
popular y solidario, es decir, el solo hecho de vincularles al sistema de compras públicas, el
número de participantes ha aumentado en cuanto a la venta de productos o servicios,
obviamente se espera que la misma tenga un doble efecto: mejore sus condiciones de vida y
aliente la creación de nuevos empleos.
RESULTADOS
Acceso a la compra pública por parte de los actores de la economía popular y solidaria
Actores participantes
En Ecuador de acuerdo a las cifras que dispone la Superintendencia de Economía Popular y
Solidaria (2022), el sector real de la economía popular y solidaria está compuesta por 16.036
organizaciones entre las cuales están: Asociaciones, Cooperativas
7
y sector el Comunitario.
Además, el conjunto de las organizaciones cuenta con 522.378 asociados, socios y miembros
activos. Si desagregamos a la economía popular y solidaria por sectores, tenemos que: las
Asociaciones cuentan con 13.260 unidades económicas que representan el 82,69%; por su
parte el sector Cooperativo está compuesto por 2.687 organizaciones, esto es un 16,76%; y,
por último, está el sector Comunitario con 89 actores, con una representación del 0,56%.
En cuanto a su participación en el mercado nacional, el sector popular y solidario está
presente en cuatro áreas fundamentales: consumo, producción, servicios y vivienda. Por
ejemplo, el área de la producción
8
y el de servicios
9
son las que mayor representación tienen
en el mercado con el 50% y el 48% respectivamente, y las demás áreas apenas participan con
7
Esta no incluye a las Cooperativas de Ahorro y Crédito, bancos y cajas comunales.
8
Esta área está compuesta por cooperativas y asociaciones que se dedican a actividades: agropecuarias, huertos familiares, pesqueras,
artesanales, industriales y textiles.
9
Esta área está compuesta cooperativas y asociaciones que se dedican a actividades de: transporte, vendedores autónomos, educación y
salud.
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el 2%. Ahora, de los tres sectores antes citados, las Asociaciones son las que más participan
en el portal de compras públicas mediante la prestación de servicios de limpieza y
mantenimiento, alimentación, y productos de confección textil; luego le sigue el sector
cooperativo con los servicios de transporte.
Participación de la EPS en el presupuesto de la contratación pública
En este epígrafe vamos a realizar un análisis de la participación del conjunto de la economía
popular y solidaria en la adjudicación de contratos públicos mediante catálogo dinámico
inclusivo.
Una vez realizada esta aclaración, pasamos a contar a los lectores que, para la adquisición de
bienes y servicios, el SERCOP cuenta con un presupuesto anual de miles de millones de
dólares asignado por el gobierno central. Sin embargo, del total del presupuesto asignado a
la contratación pública, el sector de la economía popular y solidaria apenas logra adjudicarse
un pequeño porcentaje, esto demuestra que los recursos que el Estado destina para esta
actividad, no se distribuyen de forma equitativa entre todos los que participan en el mercado
público.
Tabla 2. Participación de la EPS en el Presupuesto Total de la Contratación Pública
AÑO
Presupuesto
General del
Estado
(PGE)
Millones de
USD
Presupuesto
Total de
Contratación
Pública (CP)
Millones de
USD
Monto
adjudicado
Empresa
Privada
Millones de
USD
Monto
adjudicado
Catálogo
Dinámico
Inclusivo
(CDI)
Millones de
USD
CDI/CP en %
2019
35.529,40
6.066,00
5.680,50
385,5
6,35
2020
35.498,42
5.072,50
4.873,60
198,9
3,92
2021
32.080,36
5.320,53
5.105,93
214,6
4,03
2022
33.899,70
7.698,10
7.420,70
277,4
3,6
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Fuente: Elaboración propia a partir de las estadísticas del SERCOP - SOCE, Banco Central
del Ecuador, Ministerio de Finanzas, 2019 al 2022.
Tal como nos muestra la Tabla 2, los montos adjudicados a las organizaciones de la economía
popular y solidaria vía catálogo dinámico inclusivo son bajos. Así, en el 2019 les adjudicaron
un total de 385,5 millones de USD, esto significó el 6,35% del presupuesto total de la
contratación pública que para ese año fue de 6.006,6 millones de USD.
En el siguiente periodo, el valor de la contratación pública decayó sobre todo en 2020, la
razón de la reducción se debe a la crisis de la pandemia del COVID-19. Así pues, el monto
de la contratación pública fue de 198,9 millones de USD, una reducción de casi la mitad de
lo que se les había adjudicado en el año 2019. Para el 2021, el monto de adjudicación de
contratos para las organizaciones se incrementó a 214,6 millones de USD, y para 2022 se
elevó a 277,4 millones de USD.
Gráfico 1. Total Presupuesto Compra Pública vs. Monto Adjudicado a las Empresas Privadas
y a las Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria
Fuente: Elaboración propia a partir de las estadísticas del SERCOP, 2019 a 2022.
385,5
198,9
214,6
277,4
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
0,00
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
7.000,00
8.000,00
9.000,00
2019 2020 2021 2022
Total CP Monto Adj. Emp. Privada Monto Adj. EPS
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Tal como se muestra en el Gráfico 1, y lo curioso de todo esto es que, por más que los montos
de contratación empiezan a recuperarse a partir del año 2021, éstos no logran alcanzar el
valor económico prepandemia. Al final, el país aún no logra recuperar el nivel de crecimiento
del año 2019.
Con respecto al número de proveedores y los montos adjudicados a las organizaciones de la
economía popular y solidaria, la siguiente tabla nos muestra un panorama amplio de su
participación en la contratación pública:
Tabla 3. Número de proveedores y montos adjudicados
Año 2020
Año 2021
Año 2022
Tipo de
Catálog
o
(Bienes
y
Servicio
s)
Número
de
Proveed
ores
Adjudic
ados*
Monto
Adjudic
ado
(millone
s de
dólares)
Tipo de
Catálog
o
(Bienes
y
Servicio
s)
Número
de
Proveed
ores
Adjudic
ados*
Monto
Adjudic
ado
(millone
s de
dólares)
Tipo de
Catálog
o
(Bienes
y
Servicio
s)
Número
de
Proveed
ores
Adjudic
ados*
Monto
Adjudic
ado
(millone
s de
dólares)
Servicio
de
Limpiez
a de
Oficinas
y
Hospital
aria
871
87,8
Servicio
de
limpieza
de
oficinas
y
hospitala
ria
808
100,3
Servicio
de
limpieza
de
oficinas
y
hospitala
ria
790
104,9
Servicio
de
Preparac
ión de
310
29,4
Servicio
de
preparac
ión de
164
33,9
Producto
s de
confecci
ón textil
3.414
60,1
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Aliment
os
alimento
s
Producto
s de
Confecci
ón Textil
2.471
27,5
Servicio
s de
limpieza
235
27,3
Servicio
de
preparac
ión de
alimento
s
157
37,4
Servicio
s de
Limpiez
a
268
23,7
Producto
s de
confecci
ón textil
1.276
20,7
Servicio
de
manteni
miento
462
25
Servicio
de
Manteni
miento
370
23,2
Servicio
de
manteni
miento
Servicio
de
manteni
miento
382
18,1
Metalme
cánica
415
22,6
Metalme
cánica
212
3,5
Metalme
cánica
316
6,5
Servicio
s de
limpieza
182
17,9
Producto
s
Alimenti
cios
8
1,6
Bienes
asociado
s a la
construc
ción
22
3,7
Bienes
asociado
s a la
construc
ción
24
4,1
20
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Bienes
Asociad
os a la
Construc
ción
20
1,2
Producto
s
alimenti
cios
10
1,6
Servicio
de
cafetería
284
2,4
Servicio
de
Aliment
os
191
0,6
Servicio
de
alimento
s
241
1,4
Producto
s
alimenti
cios
10
1,9
Producci
ón de
Calzado
10
0,6
Producci
ón de
calzado
11
1
Producci
ón de
calzado
2022-
2025
9
1
Total
General
4.731
198,9
Total
General
3.465
214,6
Total
General
5.747
277,4
Fuente: Elaboración propia a partir de las estadísticas del SERCOP, 2020 a 2022.
*Uno o varios proveedores pueden pertenecer a varias categorías del catálogo dinámico
inclusivo.
En la Tabla 3, podemos encontrar los principales servicios que han prestado los actores de la
economía popular y solidaria a las instituciones pública desde el año 2020 a 2022. Lo
intersante de todo esto, es ver el número creciente de organizaciones que han participado y
se les han adjudicado contratos de compra de productos o prestación de servicios.
Entonces, si nos fijamos en el año 2020, el número de proveedores adjudicados fue de 4.731,
de este total, 2.471 fueron adjudicados a proveedores de productos de confección textil
(uniformes escolares e institucionales). Al servicio de limpieza de oficinas y hospitalaria se
les adjudicó 871 proveedores con un monto de 87,8 millones de USD. Para el año 2021, la
cifra de proveedores baja a 3.465; esta reducción también repercute en el número de
proveedores de productos de confección textil pues disminuye a 1.276, y el monto baja a 20,7
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millones de USD de los 27,5 millones de USD que obtuvieron en 2020. En cuanto al servicio
de preparación de alimentos, para este último año, los contratos fueron adjudicados a 164
proveedores por un monto total de 33,9 millones de USD. Para el caso de este servicio vemos
que, existen menos proveedores que los de confección textil, pero se adjudican un monto más
alto en comparación con este último servicio. Para 2022, el número de proveedores
adjudicados asciende a 5.747, es decir 1.016 proveedores más que de 2020, y 2.282 que en
2021. En cuanto al número de proveedores de servicios de confección textil, esta tiene 3.414,
y un monto de ventas de 60,1 millones de USD, este valor casi que triplica a los dos años
anteriores. El servicio de limpieza de oficinas y hospitalaria se adjudicó un valor de 104,9
millones de USD, monto superior a los años anteriores; sin embargo, el número de
provedores adjudicados cae en 790. Vemos que este descenso de proveedores viene desde el
año aterior.
Entidades públicas contrantes
Con respecto a la contratación pública por entidad contratante, esta se concentra en varias
instituciones del Estado.
Tabla 4. Contratación pública por sectores de gobierno
Contratación Pública por sectores de gobierno
Sector
Agrupado
2020
2021
2022
Valor
adjudicado
Millones
USD
Valor
Adjudicado
%
Valor
adjudicado
Millones
USD
Valor
Adjudicado
%
Valor
adjudicado
Millones
USD
Valor
Adjudicado
%
Gob. Central y
sus EP
162,20
81,60
159,70
74,40
215,50
77,70
Administración
del Estado
102,20
51,40
98,90
46,10
154,90
55,90
EP de Función
Ejecutiva
33,30
16,80
30,00
14,00
33,70
12,20
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Seguridad
Social
22,60
11,40
26,10
12,20
19,90
7,20
Educación
Superior
4,10
2,10
4,60
2,10
6,90
2,50
GAD y sus EP
29,80
15,00
44,30
20,60
54,00
19,50
GAD
Municipales
20,40
10,20
25,80
12,00
35,70
12,90
EP de los GAD
6,20
3,10
13,50
6,30
12,40
4,50
GAD
Provincial
2,50
1,20
4,10
1,90
4,60
1,60
GAD
Parroquiales
Rurales
0,70
0,30
0,90
0,40
1,30
0,50
Otros
6,90
3,50
10,60
5,00
7,90
2,90
Sociedades
Anónimas
4,70
2,40
6,00
2,80
3,90
1,40
Financieras
Públicas
1,50
0,80
4,10
1,90
3,10
1,10
Otros
0,70
0,30
0,50
0,30
1,00
0,30
Total
198,90
100,00
214,60
100,00
277,40
100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos estadícticos del SERCOP, 2022.
Tal como nos muestra la Tabla 4, el Gobierno Central y sus Empresas Públicas son las que
adjudican los montos altos de la contratación pública. Por ejemplo, en el año 2020
adjudicaron 162,2 millones de USD, de este total, 102,2 millones de USD le corresponde a
la Admnistración del Estado, es decir, 51,4% de todas las demás entidades públicas. Los
Gobiernos Autónomos Descentralizados y sus Empresas Públicas, compraron 29,8 millones
de USD, siendo los GAD municipales quienes adjudicaron el 10,2% del conjunto del sector.
Para los años 2021 y 2022, la dinámica de las compras es la misma, el Gobierno Central y
sus Empresas Públicas adjudicaron montos por 159,7 y 215,5 millones de USD
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respectivamente. Un dato muy importante con respecto al año 2022, es el incremento del
valor adjudicado con respecto a los años anteriores, inclusive, los GAD y sus EP aumentan
su valor en compras, de igual forma lo hacen las Sociedades Anónimas, Financieras Púbicas
y otras.
CONCLUSIONES
Hace más de catorce años en Ecuador se redactó y aprobó una nueva Constitución de la
República (octubre 2008). En este instrumento se plasmó el sueño y la lucha de toda la
población ecuatoriana sobre todo para que se reconocieran sus derechos en cuanto a tener un
empleo digno y estable, una educación de calidad, acceso gratuito a la salud, a vivir bien y
en armonía con la naturaleza. Pero, para que la sociedad ecuatoriana alcance un nivel de vida
aceptable basado en los derechos antes citados, hizo falta cambiar el modelo económico
capitalista que rigió hasta antes de octubre de 2008 por otro sistema económico más
incluyente, solidario y respetuoso con el medio ambiente, privilegiando al ser humano como
sujeto y fin de la economía.
Pero, a más de garantizar los derechos individuales y colectivos de las personas, la
Constitución (2008) reconoce por primera vez que la economía popular y solidaria es un actor
clave de la economía nacional. Por tal motivo, la normativa suprema les concede a las
organizaciones de la economía popular y solidaria la prioridad de que se conviertan en los
proveedores principales de productos y servicios de las entidades públicas. Asimismo, este
proceso se lleva a efecto mediante el uso del portal web de compras públicas administrado
por el SERCOP.
Una vez que se reconoció a la EPS en la Constitución (2008) como sujeto prioritario de la
compra pública, lo siguiente era que las demás normas secundarias las incluyeran en sus
articulados. Una de estas normas es la LOSNCP (2008), que, en un principio, no mencionaba
a las organizaciones de la economía popular y solidaria como proveedoras del Estado; la
causa de este desatino fue que esta norma fue creada antes de que se aprobara la nueva
Constitución, y, para que estas organizaciones consten en la Ley se debió reformar la
LOSNCP, hecho que sucedió en octubre 2013. Y fue desde aquella fecha cuando recién este
sector fue vinculado al sistema de contratación pública, mientras tanto, pasaron más de cinco
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años que los actores populares y solidarios no gozaron de la preferencia que la Constitución
les otorgaba.
Otra norma que vino a reforzar la presencia de la EPS en la compra pública fue la LOEPS
(2011). Dicha Ley menciona que la EPS es un actor prioritario para el Estado y que se
beneficiará de manera directa de la contratación pública; sin embargo, este derecho no surtía
efecto en la contratación pública mientras no se haya reformado la LOSNCP (2008). Al final
ambas leyes prosperaron y hoy la EPS puede acceder de manera directa a los procesos de la
contratación pública.
Además, para reforzar lo estipulado en la Constitución y en las demás normas, el SERCOP
en el año 2015 emitió el Reglamento de Ferias Inclusivas y de Catálogo Dinámico Inclusivo.
En dicho instrumento se instaura la metodología que se debe seguir para realizar las Ferias
Inclusivas, y así poder incluir a más participantes como proveedores del Estado. Asimismo,
como una medida de fomento al desarrollo local y apoyo a la creación de empleos en los
sectores urbanos-marginales y rurales, dicho Reglamento ordena que las instituciones
públicas acantonadas en todo el territorio nacional deben adquirir los productos y servicios
de las organizaciones que existan en el lugar.
Por otra parte, debemos manifestar que las organizaciones de la EPS no están en las mismas
condiciones económicas, financieras, tecnológicas que las medianas o grandes empresas de
capital. Por ello es necesario que el Gobierno Central brinde mayor atención para superar
estas deficiencias con lo cual no se vean perjudicadas a la hora de adjudicarse contratos
públicos.
Con respecto a la creación de las Ferias Inclusivas y el Catálogo Dinámico Inclusivo, creemos
que es una medida pertinente para apoyar el crecimiento de las organizaciones de la EPS.
Además, es una herramienta de vital importancia para que dichas organizaciones participen
de forma directa en los contratos públicos. Sin embargo, hemos llegado a la conclusión de
que si bien por un lado tienen preferencia para acceder al mercado público; por otro, el
concepto de Feria Inclusiva les estaría generando una especie de barrera mental en cuanto a
que estas organizaciones sólo sirven para producir cosas pequeñas con escaso valor agregado
y que además están destinadas a prestar servicios básicos como los de limpieza y
alimentación.
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Por último, aunque la Ley no limita a la EPS a participar en otros procesos como: subasta
inversa electrónica; licitación, cotización, menor cuantía, licitación de seguros; consultorías;
contratos de emergencia; ínfima cuantía, entre otros, notamos que las organizaciones de la
EPS de acuerdo a sus capacidades productivas se verán impedidas de concursar debido a que
se han especializado en producir bienes de primera necesidad y a ofertar servicios básicos.
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