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REVISTA INVECOM “Estudios transdisciplinarios en comunicación y sociedad” / ISSN 2739-0063 /
www.revistainvecom.org. Vol. 4, # 2, 2024. Licencia CC BY. Gobiernos militares, reforma agraria y transformación
del Estado ecuatoriano desde 1960 hasta el retorno a la democracia. Raúl Illicachi Guzñay.
Gobiernos militares, reforma agraria y transformación del Estado
ecuatoriano desde 1960 hasta el retorno a la democracia
Military governments, agrarian reform, and transformation of the Ecuadorian
state from 1960 until the return to democracy
Raúl Illicachi Guzñay
https://orcid.org/0009-0002-5114-8876
david4122009@hotmail.com
Universidad Andina Simón Bolívar
Quito-Ecuador
RESUMEN
Este artículo tiene como objetivo un marco analítico para examinar los gobiernos militares en Ecuador
en el marco del siglo XX a partir del año 1960. Con este propósito, la estructura del artículo se ajusta
en cuatro elementos. En la primera sección, se analiza un cambio en el panorama político, destacando
la persistencia de un distanciamiento entre la sociedad y el Estado. Además, se resalta la escasa
consolidación democrática y la fuerte influencia política de las Fuerzas Armadas en el país. En la
segunda parte se aborda la repercusión de la primera y segunda Ley de Reforma Agraria y
Colonización. La tercera parte se expone el surgimiento del nuevo tipo de Estado en Ecuador.
Finalmente, la cuarta sección se enfoca en la abolición del wasipungo a partir de la Reforma Agraria
y la notable transformación en los niveles de vida rural como destino final la migración interna y
externa. En el desarrollo de este estudio, se empleó la metodología de investigación cualitativa,
centrando la atención de manera específica en la dimensión histórica a partir de textos relacionados
con la Junta Militar y la Reforma Agraria. En conclusión, se destaca un cambio en el panorama
político, enfatizando la persistente brecha entre la sociedad y el Estado, junto con la falta de
consolidación democrática y la fuerte influencia de las Fuerzas Armadas en la política del país.
Palabras claves: democracia, junta militar, reforma agraria.
Recibido: 11-01-24 - Aceptado: 28-02-24
ABSTRACT
This article aims to provide an analytical framework for examining military governments in Ecuador
within the context of the 20th century, starting from the year 1960. To achieve this purpose, the article
is structured into four elements. In the first section, a shift in the political landscape is analyzed,
highlighting the persistent gap between society and the State. Additionally, the limited democratic
consolidation and the strong political influence of the Armed Forces in the country are emphasized.
The second part addresses the impact of the first and second Land Reform and Colonization Laws.
The third part outlines the emergence of a new type of State in Ecuador. Finally, the fourth section
focuses on the abolition of the wasipungo through Agrarian Reform and the notable transformation
in rural living standards, ultimately leading to internal and external migration. In the development of
this study, a qualitative research methodology was employed, specifically focusing on the historical
dimension through texts related to the Military Junta and Agrarian Reform. In conclusion, a shift in
the political landscape is highlighted, emphasizing the persistent gap between society and the State,
along with the lack of democratic consolidation and the strong influence of the Armed Forces in the
country's politics.
Keywords: democracy, military junta, agrarian reform.
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del Estado ecuatoriano desde 1960 hasta el retorno a la democracia. Raúl Illicachi Guzñay.
INTRODUCCIÓN
Luego de un convulsionado periodo de crisis política en el Ecuador y en medio del contexto
geopolítico internacional de la Guerra Fría que, en Latinoamérica, se manifestó en la contención de
la influencia del comunismo y la estrategia interamericana para evitar que el ejemplo de la Revolución
Cubana (1959) se expandiera por los demás países de la región. En Ecuador, se llevó a cabo el
derrocamiento del presidente Carlos Julio Arosemena Monroy, dando lugar a restablecimiento de una
Junta Militar de Gobierno. Entre las políticas destacadas de esta Junta se encuentran la adopción de
una nueva doctrina de seguridad del Estado plasmada en la Ley de Seguridad Nacional, así como la
promulgación de la Ley de Reforma Agraria y Colonización. Dicha ley se diseñó a la medida de lo
propuesto por la cooperación interamericana y la Alianza para el Progreso y tendió a transformar la
tenencia de la tierra y modernizar las relaciones sociales de creación en el agro, con miras a impulsar
el desarrollo nacional y contener las demandas de transformación más profunda impulsadas desde
hace algunos años por los sectores campesinos, indígenas y sindicalistas.
El presente ensayo se propone analizar la reforma agraria implementada por las dictaduras
militares desde 1963 hasta el “retorno a la democracia”, así como identificar cómo contribuyó a
transformar las relaciones Estado-sociedad civil y las transformaciones concretas que supuso en la
posesión de la tierra, así como en la modernización de las relaciones sociales de producción en el
campo. Se propone como pregunta de investigación principal: ¿Qué impacto tuvo la reforma agraria
en las transformaciones del Estado ecuatoriano desde la década de 1960? Se propone también tres
preguntas de investigación subsidiarias: ¿En qué contexto se produce el establecimiento de la
dictadura militar de los años 1963-1967 y la emisión de la Ley de Reforma Agraria y Colonización
de 1964? ¿Cuáles fueron las particularidades de la reforma agraria en Ecuador a partir de 1960?
¿Cómo contribuyó la ley de reforma agraria en las comunidades indígenas?
METODOLOGÍA
El presente estudio se fundamenta en la metodología de investigación cualitativa, con un
enfoque centrado en la dimensión histórica, explorando el comportamiento de los gobiernos militares
en Ecuador durante las décadas del siglo XX. La elección de los textos claves, particularmente
aquellos relacionados con la Junta Militar de 1964 y la Reforma Agraria, fue esencial para
comprender la amplitud del tema desde el inicio de la investigación.
Las lecturas que más enriquecieron mi comprensión del tema incluyen las obras de Ibarra
(2016), Abad (2016), Bretón (2008) y Moncada (2010). Estos autores proporcionaron perspectivas
valiosas que contribuyeron significativamente al marco conceptual del estudio.
El proceso de revisión de archivos se llevó a cabo en las prestigiosas bibliotecas de Ecuador,
como: Flacso-Ecuador; la Universidad Andina Simón Bolívar; La Casa de la Cultura Ecuatoriana y
la Curia de Riobamba. Estos espacios no solo facilitaron el acceso a recursos documentales, sino que
también propiciaron el diálogo, el análisis y la discusión, permitiéndome finalizar la investigación
con una satisfacción integral respecto a los objetivos planteados.
RESULTADOS
Junta Militar 1963-1966, y la Ley de Reforma Agraria
El establecimiento de la Junta Militar en 1963 y la posterior promulgación de la Ley de
Reforma Agraria y Colonización (1964) se producen en medio de un agitado contexto marcado por
dinámicas internacionales y domésticas.
En el plano internacional, un elemento a destacar era la oposición entre los Estados Unidos y
la Unión Soviética en la denominada Guerra Fría y que significó que los Estados Unidos buscara
contener la influencia y el avance del comunismo en América Latina (considerada como su esfera de
influencia directa) mediante un conjunto de políticas y programas. La necesidad de evitar el avance
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del comunismo en la región era compartida por las élites nacionales de los países latinoamericanos,
más aún luego de la victoria de la Revolución Cubana en 1959.
Como señala Hernán Ibarra (2016), las élites locales experimentaban temor ante la
propagación de modelos comunistas de transformación política, particularmente preocupadas por las
movilizaciones campesinas que ejercían presión para lograr cambios significativos en la propiedad
de la tierra. En este sentido, “[…] las reformas agrarias surgían como una manera de neutralizar las
amenazas de movilizaciones campesinas” (Ibarra 2016, 21).
Simultáneamente, desde una perspectiva desarrollista, se argumentaba la imperiosa necesidad
de reconfigurar la estructura de la tenencia de la tierra para fomentar la superación de obstáculos que
limitaban el adelanto rural y el progreso económico en las naciones latinoamericanas. Estos
obstáculos incluían la marcada concentración de tierras heredada de la época colonial y la persistencia
de modalidades laborales precapitalistas.
En este sentido, desde corporaciones de las Naciones Unidas, entre ellas la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL)
1
, la Organización para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), se venía planteando desde los años 1950 la necesidad de la reforma agraria para lograr el
progreso financiero de los países de la región. El cambio agrario, señala Ibarra, “era concebido como
parte de una modernización que permitiría fortalecer la producción agrícola junto a la difusión de
paquetes tecnológicos”, siguiendo la línea de la “revolución verde”, dicho propósito se planteaba
llevar a cabo modificaciones en la estructura de la propiedad agrícola, “pero basados en
negociaciones” (Ibarra 2016, 22).
Así, “se buscaba que los gobiernos emprendieran reformas agrarias consensuadas y
planificadas, mitigando las situaciones conflictivas” (Ibarra citando a Dorner 2016, 22), lo cual
implicaba generar un marco vigente y corporativa para llevar sistemáticamente la reestructuración de
las relaciones de pertenencia de la tierra fértil. Se proponía, entonces, afectar a las propiedades
latifundistas, de manera rápida y masiva, y fortalecer, simultáneamente, se dirigía a los estratos
campesinos y a las modalidades asociativas de gestión (Ibarra 2016).
Otro elemento para considerar en el plano internacional y regional era la llegada al poder por
parte de los revolucionarios cubanos en 1959, quienes establecieron un gobierno inspirado por ideas
marxistas-leninistas y establecieron relaciones de cooperación con la Unión Soviética, ejecutando una
radical reforma agraria en la isla. Frente a esta “materialización de la amenaza comunista” en la
región, se estableció en Punta del Este (Uruguay) un documento programático tendiente a frenar la
propagación de la influencia comunista en la región. El documento, conocido como la Carta de Punta
del Este, establecía un esquema de contribución interamericana conocido como la Alianza para el
Progreso, liderado por los Estados Unidos, y definía, entre otras reformas sociales, la urgencia de
emprender “reforma agraria integral” en toda la región (Gondard y Mazurek 2001; Abad 2016).
Así, se sucedieron desde entonces una serie de procesos de reforma agraria -con ciertas
particularidades en cada país- en Colombia (1961), Chile (1962 y 1967), Perú (1963 y 1964) y
Ecuador (1964). Todas estas leyes de reforma agraria, dice Ibarra, “tenían en común una intervención
estatal en la supresión de las relaciones de trabajo precapitalistas y una afectación parcial a la
estructura de la propiedad” de la tierra (Ibarra citando en Grindle 2016, 23).
En este sentido, Patricio Moncayo (2010) señala que “para Estados Unidos era vital disputarle
a Cuba su condición de ejemplo a seguir por los países de América Latina”, por lo que la Alianza
para el Progreso se constituyó como un evento desarrollista que permitiera “detener el contagio del
ejemplo cubano”. En este escenario, según Moncayo, administraciones como las de Velasco Ibarra y
1
La CEPAL había, para entonces, diagnosticado “[…] la existencia de una agricultura con fuertes
rasgos de retraso tecnológico, baja productividad y una inadecuada tenencia de la tierra, donde hacía falta una
clase media rural (…)” (Ibarra citando a CEPAL 2016) 22.
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posteriormente la de Arosemena Monroy, catalogadas como populistas y mostrando reluctancia a
cortar vínculos con el gobierno revolucionario cubano, según Moncayo: “no garantizaban a Estados
Unidos que pudiera avanzar en ese objetivo” (Moncayo 2010, 14).
El establecimiento de la Junta Militar en 1963 se inscribe también en una ola de golpes
militares que se produjeron en la región entre 1960 y 1980 (Duque 2019; Moncayo 2010). Según
Duque Daza (2019), durante dicho periodo hubo 21 golpes militares en 8 países sudamericanos;
fenómeno del que sólo se encontraron exentos Colombia y Venezuela (Duque 2019). En los 8 (Brasil,
Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Ecuador y Perú) países aludidos por el autor, “hubo
golpes militares recurrentes y reiterados”, los cuales se explican, según Duque, por la confluencia de
tres factores: un deterioro institucional e inestabilidad sociopolítica de alta densidad; la intervención
de los militares en la esfera política de estos países se vio favorecida por la disposición, motivación
e interés de las fuerzas armadas, respaldadas además por un contexto internacional en el que los
Estados Unidos mostraban influencia y disposición para respaldar o incluso favorecer golpes de
Estado (Duque 2019).
Según Felipe Victoriano (2010), toda América Latina perduró, en transcurso de los años 1960
y 1970, un proceso de militarización sistemático y estratégico que utilizó la forma del golpe de Estado
como acto político de expresión. Para este autor, la captura del poder estatal por parte de los
establecimientos de defensa nacional durante ese periodo los constituyó, “no sólo en actores
fundamentales del proceso de cambio que sufrió el continente, sino en garantes del curso irreversible”
de este proceso (Victoriano 2010).
Duque (2019) explica que, para que se produjeran los golpes de Estados por parte de las
fuerzas militares en los países sudamericanos, era necesario que existiera “la disposición de los
militares a intervenir en la esfera política y a asumir la conducción política” de sus países. Esta
disposición resultaría de algunos factores como “sus actitudes e ideología, su formación profesional
y sus motivaciones”. La decisión de tomar el poder estatal surge también de las evaluaciones tácticas
de la coyuntura nacional y de la identificación de una amenaza real al orden social y al status quo.
Comenta también que, durante ese periodo, la formación de los altos oficiales de los países
latinoamericanos fue muy similar, dándose en centros militares extranjeros como la Academia de
Guerra del Caribe, rebautizada en 1962 como Escuela de las Américas del Ejército de los Estados
Unidos (Duque 2019).
Así, este autor enfatiza que un análisis de los golpes militares producidos en Sudamérica entre
1960 y 1980 no puede excluir la variable externa del dominio de los Estados Unidos en la región, y
que “hasta muy entrada la década de los ochenta, [este país] apoyó, impulsó e, incluso, financió,
golpes militares en el continente, tanto por intereses geoestratégicos como por beneficios
económicos” (Duque 2019). En este contexto, dice, la doctrina de la seguridad nacional se utilizó
como un medio para causar un consenso al interior de las fuerzas militares sobre la necesidad de hacer
frente a la “amenaza interna” que representaban los movimientos insurgentes de inspiración marxista
e influidos por la Revolución Cubana y, así, avanzar hacia la militarización de los Estados
sudamericanos (Duque citando a Rouquie 2019).
En este sentido, César Montúfar (2022) afirma que, desde la década de los sesenta, las
intervenciones militares en América Latina tenían “objetivos permanentes, con planes de carácter
global que contenían programas políticos de largo plazo, orientados a reemplazar […]el viejo orden”.
Añade que el objetivo era llevar a cabo una revolución burguesa retrasada y desde arriba, como
mecanismo para evitar la ocurrencia de posibles revoluciones desde abajo (Montúfar citando a Costa
Pinto 2022, 64-65).
En este contexto, a inicios de los años 1960, “distintos factores del campo de fuerzas [en
Ecuador] presionaban, ya no sólo por un cambio de gobierno, sino un cambio de Estado”. Montúfar
añade que los gobiernos de Velasco Ibarra y Arosemena Monroy “se mostraron incompetentes para
procesar los graves conflictos y disputas (…) [resultantes] de la crisis del sistema de hacienda, del fin
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del boom bananero, la irrupción de la política de masas y el nuevo entorno geopolítico hemisférico”
(Montúfar 2022, 52). En este contexto, tiene lugar el derrocamiento del presidente Carlos Arosemena
Monroy y la instauración de la Junta Militar de Gobierno el 11 de julio de 1963.
Características y efectos de la Reforma Agraria en Ecuador
Asumida el poder, la Junta Militar “adoptó gran parte de la agenda de reformas económicas
y sociales promovidas por el gobierno de Estados Unidos y la OEA, acordadas por los países
latinoamericanos en el Acta de Bogotá de 1960 y en la reunión de presidentes de la OEA en Punta
del Este de 1961” (Montúfar 2022). El primer gabinete de la Junta Militar “fue el resultado de una
alianza entre placismo y poncismo”. El a la placista del gabinete ocupaba los ministerios de
Relaciones Exteriores, Educación, Fomento y Finanzas, mientras que el ala poncista, con un ministro,
ocupaba la cartera de Economía. Más allá de la mencionada alianza y por encima de ella, el gobierno
militar implementó una política reformista fundamentada en el Plan Decenal de Desarrollo, elaborado
por la Junta Nacional de Planificación. Dentro de este plan, la reforma agraria se destacaba como "la
acción estratégica por excelencia", al facilitar una modificación en la estructura de la tenencia de la
tierra con el objetivo de fomentar el desarrollo nacional. (Abad 2017).
Además, de la reforma agraria, cuyo marco legal e institucional se estableció en la Ley de
Reforma Agraria y Colonización, promulgada el 11 de julio de 1964, la Junta Militar impulsó diversas
reformas y leyes de gran envergadura. Entre ellas se incluyen la Ley de Carrera Administrativa, la
creación de la Comisión de Valores-Corporación Financiera Nacional, y la promulgación de la Ley
de Seguridad Nacional. Asimismo, se intentaron implementar dos medidas fiscales, a saber, la
centralización de los recursos públicos y el establecimiento de un nuevo arancel de aduanas. No
obstante, estas últimas no fueron llevadas a cabo debido a la oposición política que generaron, como
se menciona en el trabajo de Abad (2017). En medio de todas estas políticas reformistas, señala
Montúfar, “dos fueron las piezas clave de la nueva estructura normativa” del Estado ecuatoriano
durante el primer gobierno militar (1963-1967). La Ley de Reforma Agraria y la Ley de Seguridad
Nacional (Montúfar 2022).
El segundo gobierno militar en el Ecuador (1972-1979) se inicia el 16 de febrero de 1972,
tras poner fin a la dictadura civil de Velasco Ibarra. Asumió la presidencia el Gral. Guillermo
Rodríguez Lara. Con anterioridad, un conjunto de oficiales de las fuerzas armadas y civiles se
congregaron en la Academia de Guerra Naval con el propósito de confeccionar un programa
gubernamental, identificado como el "Plan de Acción del Gobierno Militar" (Montúfar, citando a
García 2022, p. 77).
Montúfar (2022) señala que, previo al establecimiento del gobierno militar, se había
intensificado la disputa por la distribución de los ingresos petroleros, de manera que este tema, junto
con el del control de la industria petrolera por parte del Estado, se habían convertido en los temas
políticos y sociales cruciales. Paralelamente, se había producido una intensificación de la polarización
política y de la movilización social, en medio del ascenso del líder populista Assad Bucaram,
representante de la denominada Concentración de Fuerzas Populares (CFP) (Montúfar 2022).
El gobierno militar encabezado por Guillermo Rodríguez Lara se autodefinió como
“revolucionario y nacionalista, popular, anti-feudal y anti-oligárquico”. Este gobierno se propuso dar
al Estado un papel protagonista en la planificación y funcionamiento de capital y del desarrollo
nacional por medio de “la inversión pública, el establecimiento de un amplio espectro de empresas
estatales y políticas de incentivo y transmisión de recursos al sector privado”, así como a través del
control y administración directa de los recursos naturales del país y de la inversión extranjera directa
(Montúfar 2022).
El gobierno de Rodríguez Lara logró llevar a cabo su proceso de transformación social gracias
a la ejecución de medidas previamente instauradas por el gobierno de Velasco Ibarra. Entre estas
iniciativas destacan la creación del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, la promulgación de
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la Ley de Hidrocarburos y legislaciones orientadas a erradicar la precariedad en el sector agrícola.
Para llevar a cabo su programa de gobierno, la administración de Rodríguez Lara se centró en tres
políticas principales: el Plan Nacional de Desarrollo, la segunda Ley de Reforma Agraria y
Colonización, así como la política petrolera (Montúfar, 2022).
Previa a la implementación de la reforma agraria en Ecuador, el sistema de posesión de
tierras: “expresaba con extraordinario rigor la perpetuación de formas de producción y modalidades
de relación social altamente anacrónicas y opuestas a los ideales de una sociedad moderna”. En 1954,
1.369 unidades agrícolas –el 0,4% del total– concentraban el 45,1% de la superficie cultivable,
mientras que más de 250.000 unidades agrícolas –el 73,1%– utilizaban el 7,2% de la superficie
(Jordán 2003; Abad 2016). De este modo: “la elevada concentración de la tierra en manos reducidas
constituía la piedra angular de un sistema institucional que generaba una desigualdad extrema en la
distribución del ingreso”. En este contexto, el latifundio ostentaba un poder considerable tanto en el
mercado laboral como en el mercado de tierras (Jordán, 2003).
Abad (2016) expone que los manejos reformistas en torno a la tenencia de la tierra -tanto la
intentada durante el gobierno Carlos Julio Arosemena, como la efectivamente implementada por la
Junta Militar de 1963- obedecían a dos causas principales. La primera concernía a la imperativa tarea
de mitigar los flujos migratorios de la mano de obra proveniente de la región serrana hacia la costa
ecuatoriana, particularmente hacia la ciudad de Guayaquil, que, para el año 1962, había dado lugar a
la formación de una población marginal que constituía el 75% de la totalidad de la población de la
ciudad. La segunda se fundamentaba en "la necesidad del sector exportador de buscar posibilidades
de inversión fuera de la agricultura" (Abad, 2016, p. 96).
Gondard y Mazurek (2001) señalan que las políticas de reforma agraria y colonización han
buscado el propósito de "incorporar al campesinado marginado a la sociedad nacional y articular
extensas zonas 'vacías' al territorio nacional". Se partía de la premisa de la existencia de tierras con
una alta densidad demográfica, adyacentes a extensas propiedades, a menudo con niveles de
productividad limitados, así como otras áreas consideradas "baldías" que requerían ser colonizadas.
Este planteamiento motivó la formulación y aplicación de diversas leyes de reforma agraria y
colonización en Ecuador entre 1960 y 1980.
En 1964, la Junta Militar de Gobierno, instaurada en julio de 1963, emite la primera Ley de
Reforma Agraria y Colonización, junto con la Ley de Tierras Baldías y Colonización, y establece el
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC). Durante los mandatos civiles de
Clemente Yerovi y Otto Arosemena Gómez, que sucedieron a la Junta Militar después de 1966, no
se realizaron alteraciones sustanciales a estas leyes. No obstante, durante el último gobierno de José
María Velasco Ibarra (1968-1972), se introdujeron algunas modificaciones a la Ley de Reforma
Agraria y Colonización y se promulgó la Ley de Abolición del Trabajo Precario en la Agricultura
(1970).
Posteriormente, durante el Gobierno Nacionalista Revolucionario del Gral. Guillermo
Rodríguez Lara (1972-1976), se promulga la segunda Ley de Reforma Agraria y Colonización,
“destacando su énfasis en los problemas agrarios de la costa, no limitándose exclusivamente a los de
la Sierra”. Tras un nuevo golpe militar que llevó al poder al Consejo Superior de Gobierno
conformado por representantes de las tres ramas de las fuerzas armadas (1976-1979), se emite una
versión actualizada de la Ley de Reforma Agraria y Colonización en julio de 1979, apenas un mes
antes de ceder el poder a las autoridades civiles. Esta ley, que resultó ser la última en materia de
reforma agraria y colonización, fue derogada y sustituida en 1994 por la Ley de Desarrollo Agrario
(Gondard y Mazurek, 2001).
En relación con los resultados derivados de la implementación de las leyes de reforma agraria
entre 1964 y 1992, Gondard y Mazurek (2001) han identificado tres fases significativas en cuanto a
la extensión de tierras legalizadas, con un promedio anual de 31,100 hectáreas para todo el período.
Durante la primera fase, que abarcó desde 1964 hasta 1974, se observa un promedio anual de 23,500
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hectáreas legalizadas. En la segunda fase, que transcurrió entre 1975 y 1980, este promedio aumentó
significativamente a 63,000 hectáreas por año. Por último, en la tercera fase, que comprende el
período de 1981 a 1992, el promedio anual de hectáreas legalizadas disminuyó a 24,100.
En otras palabras, se destaca que la etapa más intensiva en la legalización de tierras como
resultado de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria y Colonización tuvo lugar entre 1975 y 1980.
Este período coincidió con los gobiernos militares de Rodríguez Lara y del Consejo Superior de
Gobierno que le sucedió, según señalan Gondard y Mazurek en su estudio de 2001.
Los mismos autores señalan que, “mientras la reforma agraria tuvo impacto en la Sierra y la
Costa, la colonización consistió en un avance de la frontera interna exclusivamente en las tierras
bajas” de la Amazonía y de la cordillera noroccidental. Por otra parte, afirman que “la invasión de
predios y la migración hacia la Amazonía o hacia el noroccidente se habrían producido con o sin [ley
de] reforma agraria y colonización”, como efecto de los procesos y canjes económicos que acontecían
en el país. De todas maneras, el IERAC cumplió un papel importante, “acompañando la migración
hacia tierras nuevas y entregando títulos de propiedad a los que las cultivaban” (Gondard y Mazurek
2001).
Hernán Ibarra (2016) hace referencia a la propuesta de Antonio García, quien plantea la
existencia de tres modelos de reforma agraria: estructural, convencional y marginal (según Ibarra
citando a García en 2016). Ibarra explica que cada uno de estos modelos puede ser caracterizado por
su capacidad para incidir en las estructuras de propiedad y las dinámicas de poder.
En el primer modelo, la reforma agraria estructural, se produce una alteración significativa
en las estructuras de propiedad de la tierra, con una transformación notoria de las relaciones de poder
tanto en el ámbito agrario como en el estatal. Este tipo de reforma agraria se ilustra en los procesos
revolucionarios de México, Bolivia, Cuba y Perú (con la reforma agraria de Velasco Alvarado).
Por otro lado, el segundo modelo, la reforma agraria convencional, se lleva a cabo en entornos
políticos reformistas, donde existe un sistema de partidos consolidado y se llevan a cabo amplias
negociaciones entre el Estado y los propietarios. El caso ejemplar de este modelo sería el
implementado en Chile.
Finalmente, el tercer modelo, la reforma agraria marginal, se define por la capacidad de las
clases propietarias para dirigir los procesos de manera que apenas afecten la estructura de la
propiedad. La reforma agraria en Ecuador se enmarcaría en este modelo, al igual que la mayoría de
los países de América Latina, según la exposición de Ibarra basada en las ideas de García (2016, p.
25).
Jordán (2003) afirma que la reforma agraria iniciada en 1964 “no se propuso pulverizar la
propiedad de la tierra, [sino que] buscó la creación de unidades productivas de tamaño adecuado que
permitieran una eficiente combinación de los factores productivos” (2003, p. 23). Asimismo, es
importante destacar que la reforma se planteó con el objetivo de salvaguardar a las haciendas
altamente productivas, dirigiendo las posibles repercusiones hacia las unidades con ausentismo o baja
productividad, así como hacia las haciendas públicas. Además, se contempla que la Ley de Reforma
Agraria aprobada en 1973 fue notablemente más radical, especialmente porque “requería la
explotación eficiente de más del 80 por ciento del predio como condición para no ser sujeto de
afectación” y porque exigía que el predio mantuviera un cierto nivel de productividad. Asimismo, la
ley de 1973 incluía como causas para la expropiación la presencia de relaciones no salariales y la
presión demográfica, lo que resultó en una significativa agilización e incremento de los procesos de
distribución de tierra”. Añade que la ley de 1973, a diferencia de la de 1964, “tenía una
conceptualización más amplia de lo que significa reforma agraria”, concibiéndola a modo “un proceso
mediante el cual se opera una redistribución de la propiedad y del ingreso que permite eliminar el
latifundio, integrar el minifundio, destruir la rígida estratificación social e incorporar al proceso de
desarrollo a los campesinos marginados, lo cual requiere no sólo de la redistribución de tierra sino
también de crédito, asistencia técnica, comercialización y organización campesina” (Jordán 2003).
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En lo que respecta a los resultados de la reforma agraria en Ecuador durante el periodo 1964-
1992, según Jordán (2003), se plantea que, “a pesar de sus objetivos, la reforma agraria en Ecuador
fue limitada y concedió un amplio margen de salvaguardas a diversos sectores terratenientes”. Pese a
esto, considera que la reforma agraria transformó significativamente la estructura agraria y dio
surgimiento a nuevos actores económicos y políticos. Añade, además, que la reforma agraria podría
haber alcanzado mayores niveles de radicalidad si hubiera existido un movimiento indígena de
carácter nacional que presionara de manera uniforme por demandas más amplias que la simple
[eliminación] del huasipungo, según señala Jordán (2003).
El mismo autor plantea que la estructura agraria del Ecuador podría haber cambiado más
radicalmente si la política de adjudicación de tierras hubiera estado suficientemente apoyada por otras
políticas complementarias, como asistencia técnica y canalización de crédito hacia los nuevos
propietarios y productores rurales (Jordán 2003). Pero, es triste y preocupante que el estado
ecuatoriano haya abandonado a los agricultores, a pesar de ser conscientes de que las tierras que
repartieron eran infértiles. Este abandono ha llevado a una situación en la que muchos indígenas se
han visto obligados a migrar a las grandes ciudades del país.
2
Finalmente, destaca que la reforma agraria implementada en Ecuador durante las décadas de
1960 y 1970 generó 'tres efectos contradictorios'. En primer lugar, consolidó y otorgó viabilidad a un
sector de empresarios modernos en el ámbito agrícola, respaldados significativamente con tecnología
y crédito. En segundo lugar, amplió el sector minifundiario y dio origen a un estrato de capas medias
en el ámbito agrícola, que incluyó a la agricultura familiar con niveles sustanciales de capitalización.
En tercer lugar, hizo que el sector latifundista tradicional de la Sierra perdiera importancia en la
estructura agraria nacional. Por otro lado, la reforma agraria también propició transformaciones en la
esfera ocupacional de la población rural, generando una notoria diversificación, y donde “los
campesinos más pobres han optado por vincularse a actividades no agrícolas”. En este sentido, Jordán
considera que, “si bien la supresión de las relaciones precapitalistas de producción ha sido el cambio
social más importante en la estructura agraria, el proceso de modernización empresarial [en el agro]
ha sido de carácter protegido y de tipo extensivo, con retraso tecnológico y de baja competitividad”,
lo cual se manifiesta “en la evaluación de los rendimientos en los cultivos, [así] como en la capacidad
de generación de empleo” (Jordán 2003).
Transformación del Estado ecuatoriano
En términos de la formación social ecuatoriana, Gondard y Mazurek (2001) plantean que, “durante
los 30 años que transcurrieron desde la promoción de la primera Ley de Reforma Agraria de 1964, la
fisonomía del Ecuador y su realidad interna cambiaron sustancialmente”. En este periodo, la
estructura del país transitó de ser predominantemente rural a ser mayoritariamente urbana; pasó
también de ser un país con una economía basada en la exportación de productos agrícolas (cacao,
café, banano) a un país con una economía basada en la explotación petrolera. Por otro lado, consideran
que las leyes de reforma agraria y colonización promulgadas durante ese periodo no provocaron esos
cambios, aunque sí los acompañaron (Gondard y Mazurek 2001).
Desde la perspectiva política, la reforma agraria implicó 'la liquidación de las formas
señoriales de dominación de la tierra', inaugurando un nuevo escenario en la correlación de fuerzas
entre los sectores terratenientes y los campesino-indígenas. Paralelamente, como consecuencia de la
2
Lo más habitual fue que se redistribuyeran las peores tierras (laderosas, erosionables y de escasa vocación agrícola), que
entrarían con el paso de los años en un lenta pero continua minifundización, dado el colapso con el que topará la siguiente
generación de ex–huasipungueros cuya única posibilidad de acceder a una parcela será a través de la fragmentación de los
lotes entregados por el IERAC o de la ocupación y sobre explotación generalizada de los pisos ecológicos más altos –los
páramos–, sometidos desde entonces a un grado de deterioro muy considerable (Bretón 2008), 20.
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reforma agraria, a partir de 1977, la cuestión agraria dejó de ser central como 'cuestión social'. Las
demandas de precios justos, acceso a crédito y, sobre todo, la exoneración de impuestos, reemplazaron
el carácter 'social' que había definido la reforma agraria iniciada en 1964, según Jordán (2003).
Por su parte, Montúfar (2022) plantea que: “la expansión de la intervención económica del
Estado, [por medio de la] política agraria, industrial, cambiaria, arancelaria, tributaria y crediticia,
consolidó un régimen redistributivo basado en la disputa de un amplio menú de rentas públicas”, con
lo cual el Estado ecuatoriano pasó a tener un carácter rentista. En este sentido, agrega Montúfar, “la
generación y apropiación de dichas rentas estructuró el campo de fuerzas económico, manifestando
un claro sesgo a favor de las élites, siendo los sectores financieros, las industrias de capital intensivo
y otros sectores económicos modernos, los principales beneficiarios, junto al propio Estado, sus
empresas públicas, la burocracia estatal y las Fuerzas Armadas”. (2022, 96) Al mismo tiempo, las
rentas estatales no fueron apropiadas únicamente por las élites, sino que fueron canalizadas hacia
diferentes políticas redistributivas, como la extensión de servicios públicos, políticas sociales, la
reforma agraria, etc. Es decir, se consolidaría una forma de rentismo pluralista.
Por otro lado, Montúfar (2022) destaca que, con la instauración de la Junta Militar de
Gobierno en julio de 1963, se inauguró un periodo de excepcionalidad político-jurídica que
reconfiguró la relación entre el Estado y la sociedad civil, otorgando a las fuerzas armadas un papel
protagónico en la vida política del país. Estos cambios, según el autor, han influido de manera
sorprendente, contrariamente a las expectativas iniciales, en la ausencia de profundas crisis políticas
e institucionales en Ecuador durante los últimos cincuenta años. Este periodo de estabilidad
institucional y política se ha mantenido incluso sin recurrir a los niveles de violencia observados en
otros países de la región que estuvieron bajo regímenes de dictaduras militares.
Montúfar (2022) explica que, una vez en el poder, la Junta Militar “adoptó las acciones
necesarias para crear el espacio de excepcionalidad político-jurídica que se requería para tomar total
control del país y derribar la estructura normativa vigente” previamente. Añade que, en su primer
comunicado, “la Junta Militar situó un escenario nacional amenazado por una supuesta ‘ola terrorista
y subversiva’ […] (2022, 55), [con lo cual se buscaba no sólo] justificar la intervención militar, sino
poner en marcha la militarización del país” (Montúfar 2022). Se declaró la ley marcial en todo el
territorio nacional e inició una política represiva que incluyó la proscripción de organizaciones
políticas de izquierda, así como una serie de detenciones y allanamientos, marcando así claramente
las reglas del juego bajo el gobierno militar y la disolución del Estado legislativo vigente hasta el
derrocamiento del presidente Carlos Arosemena Monroy (Montúfar 2022).
El mismo autor añade que el gobierno militar “se propuso organizar el Estado a partir de
´objetivos nacionales’, [tales como] promover la industrialización, distribuir directamente la tierra y
eliminar el precarismo; modernizar el sector agrícola; controlar coercitivamente a la sociedad en
función de la seguridad nacional”. En este propósito jugó aspecto esencial la promulgación de las
leyes de Reforma Agraria y Colonización y la Ley de Seguridad Nacional, como “pilares de la nueva
estructura normativa” (Montúfar 2022).
Montúfar señala que la Junta Militar (1963-1966) “provocó una inflexión institucional en el
Estado”, caracterizada por la conformación de “núcleos de decisión técnico-militar”, diferentes y en
ocasiones enfrentados a las viejas oligarquías, así como por la consolidación de una autonomía
incipiente del Estado y su núcleo decisional respecto de los actores dominantes del campo de fuerzas
(Montúfar 2022, 65). También identifica efectos significativos en el campo económico y político del
país.
En el campo económico, dice Montúfar (2022), el Estado asumió tareas como “la
redistribución directa de factores de producción (como la tierra); [la promoción de] la ocupación del
territorio [nacional] mediante políticas de colonización; la apropiación estratégica de los recursos
naturales como el petróleo; la intervención en el sistema económico a través de la inversión pública
y la canalización de recursos al sector privado. Además de ello, el Estado se arrogó la tarea de orientar
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del Estado ecuatoriano desde 1960 hasta el retorno a la democracia. Raúl Illicachi Guzñay.
el sistema económico por medio de la planificación; logró la eliminación de relaciones precapitalistas
en el campo y la universalización de una economía de mercado capitalista” (Montúfar 2022).
En el ámbito político, por otro lado, el Estado ecuatoriano operó mediante un
excepcionalismo permanente durante los períodos de gobierno militar, adoptando el marco
doctrinario de la seguridad nacional. Este enfoque conllevó la supresión de la sociedad política y la
implementación de medidas de represión selectiva. Como resultado, se consolidó la institución del
tutelaje militar sobre el Estado, evidenciado en el arbitraje de las sucesivas crisis políticas del país
por parte del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, según señala Montúfar (2022).
Uno de los vitales efectos de los regímenes militares en Ecuador, según Montúfar (2022), fue
la transformación del campo de fuerzas, entendido éste como: “el espacio de tensión y conflicto desde
el cual distintos actores y grupos de interés presionan al Estado para que adopte decisiones
redistributivas a su favor” (Montúfar 2022). Montúfar explica que:
Los actores que conforman el campo de fuerzas provienen de la sociedad política
(Congreso, partidos políticos); del sistema económico (gremios empresariales o empresarios
individuales, sindicatos, trabajadores); de la sociedad (movimientos sociales, activistas, ONG); de
los medios de comunicación (convencionales y digitales) y de la opinión pública; etc. [También]
otros actores del propio Estado actúan dentro del mismo, como son los operadores de justicia; de
los organismos de control; los dignatarios de gobiernos seccionales (hoy llamos GAD); la
tecnocracia, los servidores públicos, en general. (Montúfar 2022, 28)
En este sentido, el campo de fuerzas en el Ecuador habría sido transformado o restringido
como resultado del establecimiento del régimen de excepcionalidad, en tanto un conjunto de actores
fueron deslegitimados como “enemigos internos” del Estado y, por tanto, excluidos del campo de
fuerzas, donde “sólo operan y tienen reconocimiento los actores a quienes el Estado reconoce
legitimidad (Montúfar 2022).
Otra transformación importante habría sido la operada en el núcleo decisional del Estado,
categoría que se refiere al ámbito específico de toma de decisiones dentro del Estado y que está
conformada por dos instancias: el soberano y la estructura normativa concreta, siendo el soberano
el actor decisional principal dentro de un Estado (no necesariamente el pueblo, como se concibe en
la teoría liberal del contrato social, sino el actor político que en última instancia puede declarar el
Estado de excepción, siguiendo los postulados de Carl Schmitt) y la estructura normativa concreta
el conjunto de “normas constitucionales que fijan la organización y principios que guían al Estado”
y “normas secundarias con fuerza de ley que definen los contenidos y el sentido de distribución del
poder en cuanto al acceso a decisiones del Estado y los recursos del sistema económico” (leyes,
decretos, reglamentos) (Montúfar 2022, 27).
En este sentido, la Ley de Seguridad Nacional promulgada por la Junta Militar de 1963-1966
fue una pieza clave para el surgimiento del nuevo tipo de Estado en Ecuador, en tanto, a diferencia
de la Ley de Defensa Nacional previamente vigente, incluyó la noción de amenazas y enemigos
internos, con lo cual se puso énfasis en el problema de orden interno, acorde con los lineamientos de
los Estados Unidos (Montúfar 2022).
Reforma Agraria: comunidades indígenas.
La contribución de la reforma agraria a las comunidades indígenas en Ecuador es un tema
complejo y multifacético que involucra factores sociales, económicos y políticos. La reforma agraria
en Ecuador tuvo lugar en el período de 1960, y su objetivo principal era redistribuir la tierra de manera
más “equitativa” para abordar las diferencias en la tenencia de la tierra y “mejorar” las condiciones
de vida de las comunidades campesinas e indígenas.
Algunas formas en que la reforma agraria pudo haber contribuido positivamente a las
comunidades indígenas en Ecuador abolición del huasipungo Costales y Peñaherrera (1988). Este
texto parece referirse a un proceso en el que se eliminó la forma precaria de vida de los
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huasipungueros. Los huasipungueros eran campesinos que trabajaban en condiciones precarias en
haciendas agrícolas, generalmente en situaciones de servidumbre o dependencia económica. La
liquidación de la forma precaria implica poner fin a esas condiciones de vida inestables. A demás, al
liquidar la forma precaria al indígena le “asigna otro estado", en una situación diferente, posiblemente
proporcionándoles tierras o cambiando su estatus laboral. Esto implica una transformación en la
estructura social y económica que afecta directamente a los huasipungueros.
Al referirse a los cambios estructurales indican que no solo se trata de cambios superficiales,
sino de transformaciones más profundas en la organización social y económica. Estos cambios tienen
un impacto significativo en los estáticos niveles de vida y cultura de los huasipungueros. Estáticos
sugiere que los niveles de vida y la cultura de estas personas eran inamovibles o estancados, y la
eliminación de la forma precaria y los cambios estructurales podrían estar destinados a mejorar su
situación de vida y preservar o transformar su cultura Costales y Peñaherrera (1988).
Al tener acceso a tierras, las comunidades indígenas podrían dedicarse a la agricultura de
subsistencia, garantizando así una fuente más segura de alimentos para sus familias y comunidades.
La posesión de tierras proporcionó a las comunidades indígenas una base económica más sólida al
permitirles participar en la producción agrícola y en actividades económicas relacionadas. Esto podría
haber contribuido a la mejora de los ingresos y la autonomía económica de estas comunidades. La
reforma agraria también puede haber contribuido al reconocimiento de los haberes de las
comunidades indígenas sobre la tierra, lo que es crucial para preservar sus modos de vida tradicionales
y sus prácticas culturales.
Más que equitativo, la reforma agraria pudo haber contribuido negativamente, en términos
de Stavenhagen la eliminación de huasipungo se sostiene la idea de un conflicto profundo entre la
nueva élite, vinculada a la industria modernizada, y la élite habitual, que obtiene su preeminencia a
través de la posesión de la tierra. Sin embargo, no existen razones estructurales que impidan la
comprensión mutua entre la burguesía nacional y la oligarquía latifundista; por el contrario, se sugiere
que ambas clases se complementan mutuamente. Para este entendimiento o reconciliación: “no falta
un gobierno burgués o militar conciliador que proporcione a los sectores perjudicarlos amplías
recompensas” (Stavenhagen 2010, 159). En los años 60, el gobierno militar tomó la decisión de
compensar a los antiguos hacendados mediante la oferta de reinvertir los capitales provenientes de
antiguos latifundios en proyectos urbanos rentables. Esta estrategia permitió a los ex hacendados
participar en emprendimientos diversos, tales como empresas agrícolas, la siembra de arroz, producto
de azúcar, cacao, entre otros: “en definitiva favoreció el impulso del empresariado moderno; y la
integración económica con otros países en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC)” (Paz, J. & Cepeda, M. 2006, 90).
El impulso positivo del proyecto urbano se vio reforzado a partir de la migración y la mano
de obra rural, antiguamente conocida como ex-wasipungueros, desde las áreas rurales hacia los
entornos urbanos. Esta reubicación estratégica se llevó a cabo aprovechando la disponibilidad de
mano de obra a bajo costo. En esa época, este fenómeno era catalogado como migración temporal, y
en la actualidad hace referencia a aquellos migrantes que han decidido establecerse de forma
permanente en las zonas urbanas (Illicachi 2023).
En definitiva, de acuerdo a los textos analizadas sobre la reforma agraria y la colonización
han constituido dos aspectos interrelacionados de una política única. En los dos casos la lucha
indígena ha sido permanente. “La atribución de los predios no fue siempre sencilla y no faltaron los
actos de violencia, particularmente en el último periodo. Los campesinos, menos activos al principio,
lucharon más después para conseguir la redistribución de la tierra” (Gondard y Mazurek 2001, 18).
Según la investigación bibliográfica, se constata que la Junta Militar de 1964 se vio
influenciada por la cooperación interamericana y la Alianza para el Progreso, liderada por Estados
Unidos, en su esfuerzo por frenar el avance del comunismo en América Latina y siguiendo el ejemplo
de Cuba. En cualquier caso, este impacto se reflejó en cambios estructurales en las políticas
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gubernamentales, la redistribución de tierras y la redefinición de las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil. Además, se exploraron las consecuencias a largo plazo en la configuración del aparato
estatal y su interacción con diversos sectores de la sociedad.
El análisis se adentró en las circunstancias que condujeron a la instauración de la dictadura,
los factores que impulsaron la implementación de la reforma agraria en ese contexto específico y
cómo estas medidas se vincularon con la estabilidad política y las aspiraciones del gobierno de la
época. También se examinaron aspectos como la redistribución de tierras entre los grupos indígenas,
las oportunidades y desafíos surgidos a raíz de la reforma, y cómo estas comunidades se adaptaron a
los cambios en la posesión de la tierra y en las dinámicas sociales y económicas derivadas de la
ejecución de la reforma agraria.
CONCLUSIONES
El periodo que abarcó desde el establecimiento de la Junta Militar de Gobierno en 1963 hasta
el retorno a la democracia en 1979 estuvo caracterizado por cambios significativos tanto en la
formación social ecuatoriana como en la estructura y naturaleza del Estado. Un elemento clave
durante este periodo fue la implementación de la reforma agraria, iniciada con la Ley de Reforma
Agraria y Colonización promulgada por la Junta Militar en 1964. Esta medida, influenciada por la
cooperación interamericana y la Alianza para el Progreso liderada por Estados Unidos en su intento
de contener el avance del comunismo en América Latina, así como por la emulación del modelo
cubano.
A pesar de que la reforma agraria puede ser considerada como "marginal" según la tipología
presentada por Hernán Ibarra (2016) basándose en Antonio García, generó cambios significativos en
la estructura de la tenencia de la tierra, la superación de las formas pre-capitalistas de trabajo en el
agro, la activa incorporación del minifundio y una diversificación de la esfera ocupacional de la
población rural. No obstante, es importante señalar que, con la implementación de la reforma agraria,
la población originaria experimentó marginalización en lugar de obtener beneficios.
La Ley de Reforma Agraria y la Ley de Seguridad Nacional fueron piezas clave de la
estructura normativa concreta establecida por los gobiernos militares entre 1963 y 1979 en el marco
del periodo de excepcionalismo político-jurídico que les permitió gobernar y organizar el país sin
mayor contestación por parte de sectores de la sociedad deslegitimados como posibles amenazas o
enemigos internos e implementar su programa desarrollista que terminó asumiendo la forma de un
rentismo pluralista una vez que el país entró en la era petrolera.
Además de la transformación de la estructura normativa concreta, el periodo de
excepcionalidad político-jurídica (1963-1979) produjo también una transformación y restricción del
campo de fuerzas en la política ecuatoriana, al tiempo que consolidaba a los militares (más
específicamente al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas) como actor tutelar y resolutivo de
las distintas crisis políticas e institucionales que ha concurrido el país desde la segunda mitad del siglo
XX.
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