Gobernanza multinivel y participación ciudadana: una
revisión de literatura de los últimos 5 años
Multilevel governance and citizen participation: a literature review of the
last 5 years
Recibido: 16/08/2025 - Aceptado: 12/11/2025
Abelino Javier Huaman Pinto
https://orcid.org/0000-0002-3483-9563
AHUAMANPI@ucvvirtual.edu.pe
Universidad César Vallejo. Lima, Perú
Resumen
El desarrollo del presente artículo de revisión sistemática tuvo como objetivo principal conocer la literatura acerca
de la gobernanza multinivel en relación con los mecanismos de participación ciudadana en América Latina. Para
ello, el desarrollo metodológico siguió un enfoque cualitativo, basado en una revisión bibliográfica mediante el
método PRISMA, el cual consideró determinados artículos según los criterios establecidos. El análisis se inició
con 218 artículos y, tras los procesos de selección, se redujo a 30. Los principales resultados evidencian que la
participación ciudadana desempeña un rol importante dentro de la gobernanza multinivel debido a su contribución
al fortalecimiento de las políticas orientadas al ejercicio democrático. En conclusión, la gobernanza multinivel y la
participación ciudadana son dimensiones complementarias dentro de una forma de gobierno democrática que
perdura en el tiempo, ya que su articulación permite la creación de políticas públicas más coherentes,
transparentes y justas, reforzando la relación entre el Estado y la sociedad.
Palabras clave: gobierno, democracia, participación social
Abstract
The main objective of this systematic review was to examine the literature on multilevel governance in relation to
mechanisms for citizen participation in Latin America. To this end, the methodological approach was qualitative,
based on a literature review using the PRISMA method, which considered specific articles according to established
criteria. The analysis began with 218 articles and, after the selection process, was reduced to 30. The main results
show that citizen participation plays an important role in multilevel governance due to its contribution to
strengthening policies aimed at democratic exercise. In conclusion, multilevel governance and citizen participation
are complementary dimensions within a form of democratic government that endures over time, as their articulation
allows for the creation of more coherent, transparent, and fair public policies, strengthening the relationship
between the state and society.
Keywords: government, democracy, social participation
Introducción
A nivel mundial, la gestión multinivel se ha vuelto esencial para afrontar lo complejo de las políticas
públicas actuales, sobre todo en asuntos relacionados con la sostenibilidad, la integración y el compromiso cívico.
No obstante, aún existen retos importantes en la conexión entre los diferentes estamentos gubernamentales y en
la consolidación de métodos de participación. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE, 2025) señala que, en América Latina y el Caribe, el involucramiento ciudadano enfrenta limitaciones
estructurales derivadas de una escasa coordinación entre gobiernos y un entorno cívico poco consolidado, lo cual
reduce la eficacia de la gestión colaborativa.
Además, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2024a) recalca la urgencia de
robustecer la gestión territorial y multinivel como un elemento clave para avanzar en los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), subrayando que las brechas institucionales entre las distintas escalas de la administración
pública limitan la capacidad de los gobiernos para planificar de manera articulada. En sintonía con ello, Leguía-
Cruz et al. (2024) aseveran que la gestión participativa demanda la creación conjunta de saberes
2
transdisciplinarios e intergeneracionales que fomenten la acción coordinada entre gobiernos, ciudadanos y la
sociedad civil organizada.
De manera complementaria, Weihmayer (2024) evidencia en su estudio sobre Colombia que los sistemas
de corresponsabilidad entre niveles de gobierno, aunque formalmente descentralizados, tienden a reproducir
jerarquías verticales y dificultan la participación de actores locales en la toma de decisiones públicas. Estas
observaciones muestran que, a nivel internacional, la problemática principal radica en la tensión entre la
multiplicidad de actores y la falta de coordinación efectiva que permita integrar la participación ciudadana en un
marco multinivel funcional.
En el contexto peruano, la idea de gobernar entre varios niveles se impulsa desde el proceso de
descentralización iniciado en el año 2000; sin embargo, todavía no se ha logrado que funcione como un sistema
bien ejecutado donde todos coordinen y asuman responsabilidades. La OCDE (2023) advierte que el Perú
enfrenta diversos problemas para que los distintos niveles de gobierno trabajen conjuntamente y pongan en
marcha políticas digitales inclusivas, lo que afecta la transparencia y la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
En la misma línea, Rizzo (2021) sostiene que, en América Latina, la participación ciudadana no necesariamente
se traduce en una mayor confianza en las instituciones, dado que las reglas y la organización administrativa
siguen estando fuertemente centralizadas en el poder nacional.
Estudios como los de Alarcón et al. (2024) concluyen que, en el Perú, se han logrado avances en la
participación ciudadana, pero estos no se evidencian debido a la falta de coordinación entre los diferentes niveles
de gobierno. Además, la CEPAL (2024b) advierte que, si los gobiernos locales no son institucionalmente sólidos,
resulta imposible gobernar adecuadamente el territorio, ya que la planificación y la definición presupuestaria con
la ciudadanía no logran incidir en las políticas de desarrollo a nivel nacional.
En resumen, el problema principal del país radica en que los distintos niveles de gobierno no logran definir
con claridad sus competencias, no cuentan con las mismas capacidades institucionales para desempeñar sus
funciones y la ciudadanía posee una limitada participación en la toma de decisiones. Todo esto dificulta la
construcción de un sistema de gobierno multinivel sólido y participativo.
A nivel local, la Municipalidad Distrital de Chilca ha incorporado mecanismos participativos como el
presupuesto participativo y las audiencias públicas, en cumplimiento de la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin
embargo, estos instrumentos presentan limitaciones en cuanto a la sostenibilidad de su aplicación y la articulación
efectiva con los niveles regional y nacional. Casos similares se observan en otros municipios de Lima, donde la
participación ciudadana sigue siendo principalmente consultiva y administrativa, más que decisoria (Palomino
Torres y Palomino Cáceres, 2024).
Asimismo, informes recientes de otras municipalidades, como la Municipalidad Distrital de Lurigancho
(2024), muestran que, aunque se promueven espacios participativos, estos carecen de mecanismos de
seguimiento y evaluación que garanticen su continuidad. Esta situación se reproduce en distritos en proceso de
crecimiento urbano como Chilca, donde la expansión económica y demográfica exige una coordinación multinivel
más efectiva para gestionar proyectos de infraestructura pública con un enfoque participativo.
En consecuencia, la problemática local radica en la existencia de mecanismos formales de participación
sin un respaldo institucional dentro de un sistema multinivel, lo que genera una brecha entre la planificación
participativa y la ejecución coordinada de políticas públicas.
En este contexto, el presente artículo tuvo como objetivo principal analizar la literatura sobre gobernanza
multinivel y mecanismos de participación ciudadana en América Latina. Como objetivos específicos, se propuso
(1) determinar los enfoques teóricos predominantes sobre gobernanza multinivel en los últimos cinco años y (2)
identificar los principales conceptos y definiciones de participación ciudadana en el periodo 2021–2025.
La justificación teórica del estudio se basa en los vacíos existentes respecto a la articulación efectiva
entre la gobernanza multinivel y la participación ciudadana, dado que gran parte de la literatura se centra en el
diseño institucional y no tanto en los mecanismos reales de interacción social entre los actores implicados. Aún
persisten limitaciones para comprender cómo los diferentes niveles de gobierno integran la voz de los ciudadanos
en el diseño de las políticas públicas. En este sentido, el presente artículo busca profundizar en los estudios
previos, al reflexionar sobre las dinámicas colaborativas entre los distintos actores, de modo que se puedan
identificar flujos de decisión entre actores gubernamentales y ciudadanos, así como evidencias que permitan
reconocer los factores que condicionan el fortalecimiento de la gobernanza democrática y la corresponsabilidad
pública.
Asimismo, se justifica en términos prácticos, puesto que aborda los problemas de coordinación
institucional y la baja participación social que limitan la gestión pública local. El análisis de la literatura reciente
ofrece herramientas para identificar estrategias de cooperación, mejorar los procesos de planificación territorial y
fomentar una gobernanza más inclusiva y sostenible. De este modo, el artículo contribuye tanto al desarrollo
3
conceptual como a la aplicación práctica de políticas orientadas a fortalecer la gestión pública desde una
perspectiva participativa y multinivel.
Metodología
El desarrollo metodológico siguió un enfoque cualitativo, basándose en una revisión bibliográfica. Esta
investigación facilitó la recopilación, el análisis y la síntesis de estudios científicos recientes sobre gobernanza
multinivel y participación ciudadana, buscando identificar tendencias clave, perspectivas teóricas y retos
presentes en la literatura académica de los últimos cinco años.
La búsqueda de información tuvo lugar entre junio y octubre de 2025 en bases de datos académicas
internacionales, tanto de acceso libre como restringido, incluyendo Scopus, SciELO, RedALyC, Google Scholar
y repositorios institucionales. Se utilizaron diversas combinaciones de palabras clave en español e inglés, tales
como: gobernanza multinivel, multi-level governance, participación ciudadana, public governance,
intergovernmental coordination y citizen engagement.
Como criterios de inclusión se tuvieron en cuenta:
• Artículos científicos, informes institucionales y documentos técnicos publicados entre 2020 y 2025,
• Artículos redactados en español o inglés
• Artículos que trataran directamente la relación entre gobernanza multinivel y participación ciudadana en
la gestión pública o el desarrollo territorial.
Como criterios de exclusión
• Se descartaron estudios repetidos,
• Artículos de índole puramente política
• Artículos que carecieran de evidencia empírica o teórica significativa.
El método seguido constó de cuatro etapas: (1) identificación, donde se eligieron los documentos según
los criterios definidos; (2) selección, clasificando los textos por enfoque, lenguaje, objetivos, resultados y
descartando por duplicidad o antigüedad; (3) elegibilidad, organizando los hallazgos más relevantes en torno a
tres temas: bases conceptuales, factores institucionales y experiencias de gobernanza participativa, y (4)
inclusión, donde se estudiaron finalmente todos los artículos ya adecuados para la investigación
Para asegurar la validez y fiabilidad del proceso, se realizó un análisis de contenido interpretativo,
comparando similitudes y diferencias entre las fuentes consultadas. La información se cotejó con documentos de
organizaciones internacionales como la OCDE, la CEPAL y el BID, lo que ayudó a situar los resultados en el
contexto actual de la gobernanza y la gestión pública en América Latina.
Figura 1
Modelo PRISMA
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Resultados y discusión
De esta manera, se da a conocer la literatura sobre gobernanza multinivel. Así, para Hernández Velandia
y Guzmán Zamora (2024), la gobernanza multinivel se ha posicionado como una herramienta clave para entender
cómo se gestionan los asuntos públicos y se toman decisiones colectivas en contextos complejos. En un planeta
donde todos dependemos de todos y el poder no está concentrado, la forma de gobernar ya no se limita al Estado
dando órdenes, sino que surge de la colaboración entre distintos niveles de poder —desde lo internacional hasta
lo local— que trabajan con entidades gubernamentales, empresas y organizaciones ciudadanas (Dimitriadis et
al., 2021; Pedraz-Marcos, 2025).
Tal como explican León y Vásconez (2024), esta idea cambia la forma en que entendemos el poder
político y administrativo, al demostrar que las normas se crean y se aplican en espacios donde confluyen
diferentes intereses y capacidades. La gestión multinivel, por lo tanto, implica una red de relaciones tanto
verticales (entre los niveles de gobierno) como horizontales (entre diferentes áreas y grupos sociales), en las
cuales las decisiones se toman mediante acuerdos en lugar de imposiciones. Este enfoque permite comprender
cómo las decisiones locales pueden verse afectadas por normas globales, y cómo las demandas ciudadanas
pueden llegar a influir en los niveles nacionales o internacionales (Andres et al., 2021; Dos Santos, 2021).
Según Hütt y Hernández (2023), desde una perspectiva teórica, la gobernanza multinivel no solo describe
una estructura, sino que también refleja una nueva forma de gobernar basada en la cooperación, la confianza y
la adaptabilidad. En su opinión, esta modalidad de gestión requiere mecanismos que integren los diversos
intereses sin perder de vista el sentido público de las acciones. Además, Córdova (2024) propone la teoría
postfuncionalista de la gestión multinivel, la cual sostiene que las decisiones políticas se configuran en un
equilibrio entre la funcionalidad administrativa y la identidad colectiva. Así, la gestión no puede reducirse a una
cuestión técnica de reparto de responsabilidades, sino que también implica gestionar valores, sentimientos de
pertenencia y conflictos territoriales (Stuhldreher, 2021).
Según Intriago y Zambrano (2024), para que la gobernanza multinivel funcione adecuadamente, es
fundamental contar con reglas institucionales claras y con una coordinación fluida entre los distintos niveles de
gobierno. Esto implica, por ejemplo, mejorar la comunicación intergubernamental, alinear normas y presupuestos,
y garantizar que la participación ciudadana sea un componente permanente en la formulación de políticas.
Además, Castillo et al. (2025) recalcan que, para fortalecer la gobernanza territorial, es necesario crear espacios
de diálogo donde participen gobiernos locales, empresas y ciudadanía, pues solo así se puede lograr un
desarrollo sostenible y equitativo para todos (Burgos, 2022).
Por otro lado, la participación de la ciudadanía es lo que le da sentido democrático y validez a la
gobernanza actual. No se trata solo de consultar o votar, sino de que las personas participen activamente en todo
el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas: desde identificar los problemas hasta
decidir, aplicar y evaluar. Martínez (2025) afirma que la participación es una herramienta de gobernanza que
ayuda a que todos se sientan responsables y a que la administración sea más transparente, eficaz y atenta a las
necesidades ciudadanas. En la misma línea, Macías et al. (2025) muestran que, cuando la ciudadanía participa,
la gestión pública mejora, la confianza en las instituciones aumenta y se exige más rendición de cuentas
(Montecinos, 2021).
En el contexto de la gobernanza colaborativa, Roncancio et al. (2025) resaltan que la participación
ciudadana transforma los procesos cuando se da en un ambiente de debate, donde quienes trabajan en el
gobierno y en la sociedad comparten información, confían unos en otros y alcanzan acuerdos. Estos autores
señalan que, para que la colaboración funcione, es fundamental que exista liderazgo y facilitación, que se incluyan
todos los sectores, que el proceso sea justo y que haya recursos suficientes. En la práctica, estos factores
determinan si la participación es genuina o meramente simbólica, algo muy relevante al analizar la gobernanza
multinivel (Barquet et al., 2024; Martins, 2024).
La interacción entre la gobernanza multinivel y la participación ciudadana es, en realidad, un proceso
recíproco y complementario. Por un lado, la gobernanza proporciona el marco estructural y normativo que
distribuye competencias y define los espacios de acción; por otro, la participación ciudadana otorga legitimidad,
control social y pluralismo a ese marco institucional. Según Sánchez (2025), no se puede entender la participación
ciudadana en contextos multinivel de forma aislada, ya que su impacto depende de la existencia de mecanismos
de coordinación entre los diferentes niveles. Si la voz de la ciudadanía solo se escucha a nivel local y no logra
conectarse con las instancias nacionales o regionales, la participación pierde efectividad y capacidad de influencia
(Llanez et al., 2024; Pérez et al., 2024).
En los últimos años, la digitalización del gobierno y las herramientas de e-participación han abierto nuevas
puertas para la interacción entre la ciudadanía y el Estado. Franco et al. (2025) señalan que las plataformas
digitales de gobierno abierto permiten ampliar el acceso a la información y facilitan consultas, presupuestos
5
participativos o peticiones electrónicas. Sin embargo, también advierten que la brecha digital y la falta de
confianza en las instituciones pueden limitar su efectividad. Por eso, es crucial diseñar estrategias que integren
la participación digital con los mecanismos presenciales y que aseguren la representación de los grupos más
vulnerables (Juste y Rubiolo, 2023; Martí, 2022).
En América Latina, González (2025) coincide en que las experiencias más exitosas de gobernanza
multinivel surgen cuando la participación ciudadana se institucionaliza en los marcos locales y regionales.
Programas como los presupuestos participativos en Brasil o las asambleas ciudadanas en Chile demuestran que,
cuando los procesos de participación se articulan entre los diferentes niveles de gobierno, se logra mejorar la
eficiencia del gasto público y fortalecer la confianza en las instituciones (Muniz, 2023).
Si echamos una mirada más abarcadora, la gobernanza en múltiples niveles podría considerarse el nexo
entre la pericia y el régimen democrático. Resulta técnica, dado que requiere de una buena coordinación,
planeación y de un engranaje administrativo que marche sobre ruedas; a su vez, es democrática, ya que se
sustenta en el intercambio de ideas, la integración y la responsabilidad compartida ante la sociedad. Esta forma
de ver las cosas concuerda con lo que proponen Mabillard et al. (2025), quienes conciben la intervención de la
ciudadanía no solo como un derecho cívico, sino también como una táctica para fortalecer la capacidad de los
gobiernos en situaciones complejas (Bichir et al., 2024; Gurza et al., 2024).
En resumidas cuentas, Osorno (2025) sostiene que captar la mutua dependencia entre la gobernanza
multinivel y la injerencia ciudadana implica admitir que ambas son elementos indisociables de una gobernanza
democrática contemporánea. La primera organiza el sistema de decisiones; la segunda le da legitimidad y
sostenibilidad social. Su integración permite que los ciudadanos dejen de ser meros receptores y se conviertan
en coautores de las políticas públicas, creando así una administración más abierta, transparente y conectada con
las realidades locales. En síntesis, el reto actual es construir sistemas de gobernanza que puedan coordinar la
diversidad de actores y niveles sin perder la esencia participativa y deliberativa que otorga legitimidad al ejercicio
del poder público (Sevillano et al., 2023).
Conclusiones
La revisión de la literatura permitió constatar que la gobernanza multinivel en América Latina se configura
como un proceso complejo en la búsqueda de articular distintos niveles de gobierno a través de relaciones
cooperativas y horizontales, pero que aún enfrenta desafíos para incluir a la ciudadanía en la toma de decisiones.
En cuanto a los enfoques teóricos más relevantes de los últimos cinco años, se ha observado una tendencia hacia
modelos de gobernanza colaborativa y descentralizada, orientados a potenciar la transparencia y la rendición de
cuentas. Durante la revisión de los estudios sobre participación ciudadana entre 2021 y 2025, se evidenció una
ampliación fenomenológica, entendiendo dicha participación no solo como consulta o deliberación, sino como
corresponsabilidad en la gestión pública. En conjunto, los hallazgos muestran una articulación incipiente entre
ambas nociones y conceptos, lo que abre la oportunidad de continuar investigando y desarrollar marcos teóricos
que permitan comprender y fortalecer la democracia participativa en la región.
Asimismo, el avance tanto de la gobernanza multinivel como del involucramiento ciudadano permite
entender que la administración pública actual debe ser más adaptable y cooperativa. Por lo tanto, es vital que los
diversos niveles gubernamentales y los miembros de la sociedad asuman deberes conjuntos, ya que la
gobernanza multinivel emerge como un esquema que trasciende la jerarquía tradicional del Estado, impulsando
el trabajo colaborativo entre instituciones y territorios en un contexto cada vez más complejo; a la vez, la
participación ciudadana se consolida como la base democrática que otorga validez a esta estructura, dando
significado y claridad a las decisiones del gobierno.
De esta forma, la conexión entre gobernanza y participación muestra que la eficacia de las políticas
públicas no solo depende de reglas claras, sino también de la cantidad de personas que participan en su creación
e implementación. Los datos más recientes indican que los espacios de diálogo, la articulación
intergubernamental y el uso de medios digitales para la participación fortalecen la confianza en las instituciones
y mejoran la capacidad de respuesta del Estado. Sin embargo, el reto continúa siendo lograr que los mecanismos
de participación se conviertan en práctica habitual, asegurando que todos los sectores y territorios estén incluidos
para evitar divisiones o inequidades en la toma de decisiones. En conclusión, la gobernanza multinivel y la
participación ciudadana no deben concebirse como caminos separados, sino como dimensiones
complementarias de un modelo de gobierno democrático y sostenible en el tiempo. Integrarlas resulta esencial
para diseñar políticas públicas más coherentes, transparentes y equitativas, que refuercen la relación entre el
Estado y la sociedad al buscar un desarrollo legítimo y libre de desigualdades.
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